Finances-Dépenses publiques : la fin d’un demi-siècle de hausse ?
La révision des prévisions de croissance à la baisse contraint Bercy à un nouveau tour de vis budgétaire dans un contexte où les marges de manœuvre apparaissent de plus en plus limitées. Par Éric Pichet, Kedge Business School dans La Tribune.
Le 18 février 2024, le ministre de l’Économie et des Finances, Bruno Le Maire, a annoncé revoir sa prévision de croissance de l’économie française à 1 % pour 2024. Le budget prévisionnel de l’État étant bâti sur une hypothèse de croissance de 1,4 % dans la loi de finances pour 2024 Bercy a en même temps décrété un gel de 10 milliards d’euros des dépenses étatiques pour compenser la perte de recettes fiscales et respecter l’engagement d’un déficit public de 4,4 % du PIB en 2024.
Auditionné par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat le 6 mars, Bruno Le Maire a dû reconnaître un déficit public 2023 « significativement au-delà » des 4,9 % du PIB inscrit dans la loi de finances de fin de gestion 2023 du fait de recettes fiscales moindres qu’espérées en fin d’année dernière.
Pour respecter l’engagement européen d’un déficit limité à 3 % en 2027, la loi de finances pour 2025, qui vise un déficit de 3,7 %, devra présenter une réduction de l’ensemble des dépenses publiques non pas de 12 milliards mais de 20 milliards, soit 0,7 point de PIB.
La fin des « Quarante-quatre dispendieuses » ?
Dans une étude parue dans la Revue de droit fiscal de janvier 2018, nous avions qualifié les années 1981 à 2017 de « Trente-six dispendieuses », en prenant pour base l’exercice 1980, soit la dernière année de quasi-équilibre des finances publiques (avec un endettement de seulement 20 % du PIB).
Nous rappelions alors que les années 1980 avaient été marquées par une envolée des dépenses et des déficits publics, la dette publique montant à 35 % en 1990, les années 1990 par une douce insouciance budgétaire et les années 2000 par diverses stratégies de procrastination budgétaire. Enfin les années 2010 consécutives à la crise financière de 2008 ont encouragé un endettement public massif. Cette tendance a été favorisée par la diminution régulière de la charge de la dette, puisque les obligations qui arrivaient à échéance versant du 5 % d’intérêt étaient remplacées par de nouvelles obligations à intérêt nul, voire négatif.
Au tournant des années 2020, la crise du Covid a contraint les pouvoirs publics à soutenir l’activité « quoi qu’il en coute », en propulsant le déficit à un niveau jamais atteint en temps de paix de 9 % en 2020. Conséquence inévitable de cette envolée des déficits, l’endettement public a atteint un record de 115 du PIB %, et a franchi la barre des 3 000 milliards d’euros en 2023. La dette publique par habitant de la France se situait alors au même niveau que celle de l’Italie, autour de 40 000 euros, et bien au-delà de la moyenne de l’Union européenne (UE) de 31 000 euros.
Si 2023 a vu une réduction progressive des mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages, l’année a également connu la plus forte hausse de l’emploi public depuis 2013, avec la création de 60 000 postes (1 % des postes), soit plus du double de l’augmentation de l’emploi privé à 91 000 emplois (0,4 %).
Les annonces de Bruno Le Maire laissent ainsi entendre que 2025 sera une année charnière qui pourrait mettre un terme à cette période des « quarante-quatre dispendieuses ». En effet, ne pas imposer de contraintes aux dépenses publiques aujourd’hui, c’est accepter de subir une inévitable contrainte qui nous sera demain imposée par Bruxelles et/ou par les marchés obligataires.
Depuis deux ans les ménages ont constaté la fin de cette période d’« argent gratuit » (pour désigner des taux d’emprunt proches de zéro) avec la brutale remontée des taux des prêts immobiliers, passés de 1 % fin 2021 à 4 % aujourd’hui. Parallèlement, le taux des obligations d’État est passé de 0 % à 3 %, ce qui a accéléré la prise de conscience par l’opinion publique des dangers de la dette publique. De fait, un récent sondage indique que 80 % de Français considèrent désormais que la dégradation de la dette devient un sujet urgent (et même très urgent pour 32 % d’entre eux), soit un bond de 8 points depuis juin 2023.
Or, avec un déficit et un endettement parmi les plus élevés de la zone euro ainsi qu’un taux de prélèvement obligatoire de 46 % du PIB (soit le plus élevé des pays développés), envisager d’importantes hausses d’impôts n’est plus une option, d’autant plus qu’elles contribueraient à ralentir un peu plus la croissance et à réduire le taux d’emploi.
Comme le signale dans un récent entretien au Monde Olivier Blanchard, ancien chef économiste du Fonds monétaire international (FMI), réduire le déficit trop rapidement alors que l’activité freine risque d’accentuer le ralentissement la France mais on ne peut désormais plus échapper à « un plan crédible d’ajustement et de baisse des dépenses sur cinq à huit ans ».
Comme nous le signalions dans un article publié le 19 février, si les dépenses publiques françaises dépassent de 8 points (58 % du PIB contre 50 %) la moyenne de l’Union européenne (50 %) c’est principalement du fait des dépenses de protection sociale (33 % du PIB contre 27 %).
Dans les prochaines années, les dépenses contraintes concerneront principalement la charge des intérêts car la facture continuera à gonfler mécaniquement sous le double effet de l’inertie des déficits publics et de la hausse des taux des obligations après la période d’« argent gratuit ». En outre, la transition écologique nécessitera de lourds investissements, de l’ordre de 2,3 % du PIB chaque année, et les dépenses militaires doivent atteindre au moins 2 % du PIB dès 2025 pour tenir compte du nouveau contexte géopolitique.
Pour atteindre le plein-emploi, soit un taux de chômage autour de 5 % visé par le président de la République Emmanuel Macron depuis 2017, le plan exposé par Bruno Le Maire le 6 mars dernier prévoit un nouveau tour de vis sur les prestations chômage. Ces économies permettront à L’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic), qui administre le régime d’assurance chômage, de dégager les excédents destinés à rembourser une dette d’environ 60 milliards d’euros et à supporter les ponctions de l’État pour financer l’apprentissage et France travail (anciennement Pôle emploi).
Les actifs seront également mis à contribution probablement via un ticket modérateur de 100 euros sur l’utilisation de leur Compte personnel de formation (CPF). Une baisse des subventions aux centres d’apprentissage est également planifiée, sans toutefois remettre en cause un dispositif plébiscité par les étudiants et les employeurs qui s’avère in fine très rentable pour les bénéficiaires, l’économie et… les finances publiques.
Dans le champ de l’assurance-maladie, une revue des dépenses de santé ciblera plus particulièrement les remboursements des transports médicaux (5,7 milliards par an). Le plan prévoit en outre un contrôle plus sévère des arrêts maladie (17 jours par an dans les collectivités locales contre 10 dans le privé). Bercy veut également s’attaquer à la prise en charge à 100 % des soins des affections de longue durée, qui coûtent 110 milliards à la Sécurité sociale, soit 66 % des dépenses d’assurance maladie.
Enfin le ministre de l’Économie a évoqué le chantier de la restructuration de la sphère publique à l’horizon 2032. Le gouvernement souhaiterait réduire l’empilement des échelons dans les administrations locales, la refonte des régions de 2015 n’ayant pas eu les effets budgétaires escomptés. Une simplication massive des formalités administratives qui pèsent sur les entreprises et les ménages prévoit également la suppression de l’ensemble des 1800 formulaires Cerfa d’ici 2030 et un grand nettoyage dans les quelque 7 000 articles du code de commerce.
Plus généralement, le gouvernement s’interroge sur l’équité d’un système de sécurité sociale qui est aujourd’hui largement financée par les actifs. Pour limiter le coût des pensions dans le PIB, la solution est connue pour avoir été pratiquée régulièrement dans le passé : il suffit de limiter la hausse du coût des retraites en deçà de celle des salaires et de l’inflation pour réaliser des économies importantes et assez indolores.
Au nom de l’équité et malgré le poids électoral très lourd des retraités, il semble, à notre sens, inévitable d’aligner le taux de CSG des inactifs sur celui des actifs rien ne justifiant qu’un retraité qui touche 6 000 euros par mois ne paie que 8,3 % de Contribution sociale généralisée (CGS) alors qu’une personne au smic paie 9,2 %. De même, le fameux abattement pour « frais professionnels » (sic) des retraités devrait finir par être remis en cause.
______
Par Éric Pichet, Professeur et directeur du Mastère Spécialisé Patrimoine et Immobilier, Kedge Business School
