Bureaucratie française : Les procédures administratives qui tuent le pays (David Lisnard, Association des maires de France)
« Les délais administratifs sont un vrai handicap de compétitivité » (David Lisnard, Association des maires de France)
Le nouveau président de la puissante association des maires de France (AMF), David Lisnard, par ailleurs maire de Cannes, évoque dans la tribune tous les sujets majeurs notamment les procédures administratives qui tuent le pays
La commission mixte paritaire Assemblée-Sénat sur le projet de loi relatif à la décentralisation, à la déconcentration, à la différenciation et à la simplification de l’action publique (3DS) se réunira finalement le 31 janvier. Ce texte gouvernemental répond-t-il à vos attentes ?
DAVID LISNARD : Ce texte contient des dispositions intéressantes, mais ce n’est ni la loi de décentralisation et de déconcentration dont le pays a besoin, ni l’acte de décentralisation qu’avait annoncé le président de la République au lendemain de la crise des « Gilets jaunes ». J’ignore si la commission mixte paritaire Assemblée-Sénat aboutira. En attendant, ce texte ne contient pas une réorganisation des pouvoirs publics qui permette d’appliquer enfin le principe de subsidiarité selon lequel la responsabilité d’une action publique, lorsqu’elle est nécessaire, revient à l’entité compétente la plus proche de ceux qui sont directement concernés par cette action. Il y a la subsidiarité classique, verticale, quand elle permet à chacun de remonter la prise de décision à l’échelon supérieur s’il ne peut le faire seul. Il y a aussi la subsidiarité horizontale, que l’on oublie souvent en France, selon laquelle les services publics règlent les problèmes des individus lorsque ceux-ci n’y parviennent pas. Aujourd’hui, la grande pratique, centralisatrice et étatiste de la France est contraire à ce principe. Elle constitue la principale cause des énervements, de l’apnée budgétaire dans laquelle nous sommes et, tout simplement, du manque de performance de l’action publique.
En termes de déconcentration de l’Etat, il n’y a rien, ou si peu, dans cette loi, et notamment sur cette dichotomie entre la départementalisation et la régionalisation des services. Tirons les leçons des quinze dernières années et finissons-en avec les agences régionales et les services régionaux qui multiplient les effets bureaucratiques et ralentissent la prise de décisions, et coûtent cher au contribuable.
Que préconisez-vous à la place ?
Ce constat est partagé par les députés de la majorité qui m’ont auditionné. Par exemple, à quoi sert-il d’avoir une DREAL (direction régionale de l’aménagement, de l’environnement et du logement, Ndlr) ? Il s’agit souvent d’un échelon qui n’a ni l’autorité de la verticalité éloignée ni la vertu et l’efficacité de la proximité. Sa mission de conformité environnementale est importante, mais elle doit être départementalisée. Elle pourrait être déconcentrée et même décentralisée, c’est-à-dire incombant aux collectivités territoriales. Nous gagnerions beaucoup de temps. Mais cela supposerait un vrai transfert normatif. Or, dans cette loi, il n’y a aucune ambition concernant le transfert du normatif vers les collectivités territoriales.
Dans ces conditions, la commission mixte paritaire Assemblée – Sénat peut-elle se révéler conclusive ?
Je l’ignore. Chacun fait des efforts : le gouvernement, l’Assemblée et surtout le Sénat qui a transcendé tous les clivages partisans. En première lecture, les présidents de groupe, la présidente (UDI) de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation Françoise Gatel et le président Larcher ont fait un travail très responsable avec 50 propositions en lien avec les associations d’élus. Sur un texte concernant l’organisation des pouvoirs publics locaux, nous aurions pu imaginer que le Sénat ait la première lecture mais cela n’a pas été le cas :puisque le texte est d’abord passé à l’Assemblée avant d’aller au Sénat puis revenir à l’Assemblée en deuxième lecture. Tant est si bien que le texte qui revient en commission mixte paritaire contient 107 dispositions nouvelles qui n’ont pas été examinées en première lecture au Sénat. Si la commission mixte paritaire était conclusive, elle traduirait l’immense bonne volonté du Sénat de faire aboutir quelque chose qui apportera des ajustements intéressants mais qui restera néanmoins un texte de fin de mandat. Cela n’exonérera pas la nécessité d’une vraie loi de libertés locales et de décentralisation qui permettrait de cultiver, enfin, la performance de l’action publique et la meilleure défense des contribuables dans un pays qui détient le record des prélèvements obligatoires, impôts et charges, avec des services publics qui ne sont pas forcément efficients.
A combien estimez-vous le coût de l’absence de simplification ?
C’est l’éternelle question ! Pour l’évaluer, nous allons amplifier notre collaboration avec la Cour des Comptes et le Conseil national d’évaluation des normes – dont l’AMF est déjà partenaire. Pour 2021, ce dernier estime à environ 800 millions d’euros le coût des normes pour les collectivités. En réalité le coût est bien supérieur puisqu’il ne prend pas en compte le « back-office administratif », c’est-à-dire les tâches nécessaires qui ne sont pas tournées vers l’usager immédiatement. Or, il représente entre 33 et 34% du temps des agents. En comparaison, c’est entre 24 et 25% en Allemagne. Cet écart de 9 points avec la France représente 450.000 agents. Et autant en masse salariale qui pourrait être reventilée si nous étions raisonnables en termes de back-office administratif.
A Cannes, nous arrivons à réduire la masse salariale, nous le répartissons en trois tiers : un tiers pour baisser les dépenses – et pour préserver les contribuables -, un tiers pour remettre des fonctionnaires sur le terrain et un tiers pour améliorer les conditions de travail et les rémunérations au mérite et aux capex [dépenses d'investissement, Ndlr]. Nous avons vraiment besoin d’un plan de « capex » dans la fonction publique d’Etat, mais lorsque vous évoquez ce sujet, l’Etat vous regarde bizarrement, alors qu’objectivement, nous avons le record du monde de la dépense publique. C’est toute la différence entre une vision comptable et une vision de patron.
D’autant que les collectivités doivent voter des budgets à l’équilibre au nom de la fameuse règle d’or…
Oui, nous n’empruntons que pour des investissements. C’est pour cela que nous avons du mal à accepter les leçons de gestion de l’Etat qui emprunte pour sa masse salariale.
Vos prédécesseurs et vous-même plaidez pour une autonomie fiscale et financière à rebours des fins de non-recevoir adressés par le chef de l’Etat…
Nous ne nous partageons pas la même philosophie que le président de la République, qui a une approche très étatiste et à mon avis archaïque. Dans ma petite vie de salarié, de patron de commerce de vêtements, de mandataire social des entreprises et de maire, j’ai vu que ce qui fonctionne, c’est la responsabilité. Et pour qu’il y ait responsabilité, il faut qu’il y ait liberté. Inversement, la liberté sans responsabilité, c’est l’anarchie et cela ne fonctionne pas. En clôture de notre congrès, le président l’a rappelé et il a raison. Si nous voulons de la liberté, il nous faut assumer la responsabilité. Si nous avions l’autonomie financière, nous gagnerions en termes d’efficacité, de performance publique, de qualité de service public, de bien-être des fonctionnaires et des agents de la fonction publique, et des contribuables. Tout cela renvoie aux relations avec l’Etat et à ses compensations, qui ne sont ni des aides ni des subventions, mais des dotations globales de fonctionnement (DGF). Nous sommes d’accord avec le président : plus personne n’y comprend rien, même les plus pointus des technos. Nous en plaisantons presque.
Que faire ?
Il n’y a pas que le sujet de l’autonomie, il y a aussi, je le répète, celui la responsabilité. Un sujet très compliqué sur lequel l’AMF sera force de proposition et devra trouver un consensus. Nous devons aller vers une position commune pour qu’à chaque strate corresponde un impôt. Ce qui obligera à nous interroger sur leur pertinence et leur vocation. Je pense que la France à tout pour rebondir, que c’est un eldorado, mais au regard des éléments objectifs et macroéconomiques, il y a un déclassement relatif, en matière de commerce extérieur, de déficit de l’Etat et de nombre d’entreprises exportatrices. Nous en avons 120.000 en alors que l’Italie en compte 210.000 et l’Allemagne plus de 350.000. Cette désindustrialisation, ce déclassement éducatif, qui est pour moi le plus gros problème du pays, et cette crise civique lourde se traduisent de façon quantitative et qualitative. Il suffit de voir les agressions contre les élus et les taux d’abstention. Ce n’est pas sain. Pour y répondre, il faut que les gens se disent que s’ils votent pour quelqu’un, que cela sert à quelque chose. En clair, clarifier les compétences et se sentir coresponsable, en contribuant et pas simplement en étant assujetti ou usager.
Faut-il rétablir la taxe d’habitation pour recréer ce lien entre l’habitant et la commune ?
Non, nous ne sommes pas réactionnaires. Nous sommes face à une équation qui n’a pas été résolue : la taxe d’habitation a été supprimée, mais les dépenses en face ne l’ont pas été. Les 22 milliards d’euros de taxe d’habitation sur les résidences principales ne sont plus perçus mais compensés. Il s’agit d’une nationalisation diluée dans la dette qui aura augmenté de 800 milliards d’euros depuis 2017. Les principes de la taxe d’habitation, à savoir une valeur locative multipliée par une surface et un taux, sont restés dans la taxe sur le foncier bâti que les villes récupèrent, mais là encore, cela ne compense pas tout.
Pensez-vous qu’il faille donc remettre à plat toute la fiscalité locale au lendemain de l’élection présidentielle ?
La taxe sur le foncier bâti, c’est 14 milliards d’euros. C’est un impôt injuste qui devient un impôt communal qui ne pèse que sur les propriétaires. Il recrée une différence très forte entre les Français. Ce n’est pas sain. Il y avait déjà des exonérations importantes pour permettre aux ménages modestes de la payer partiellement, ou de ne pas la payer. Il faut remettre tout à plat et aller vers un système mixte, d’un impôt par strates. L’impôt économique doit être celui des intercommunalités, pour garder un lien économique et les inciter à attirer des entreprises. De la même façon qu’il faut un impôt résidentiel pour les communes, ce qui est déjà le cas avec la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et la taxe sur le foncier bâti. Avant de regarder pour les départements et les régions.
Il faut aller vers la mixité : nous n’échapperons pas à une redistribution d’une part de l’impôt national. La question qui va se poser est la suivante : s’agit-il d’une part redistribuée sur des critères qui restent à définir ou bien crée-t-on une part locale dans un impôt national ? Sur la TVA par exemple, nous pourrions imaginer créer une part locale. Avec une TVA maximum à 25%, avec 20% pour l’Etat et le reste fixé par les régions qui en déterminent le seuil. Compte tenu des volumes financiers, on peut imaginer un tel mix entre un impôt local par strates et la redistribution d’un impôt national. Dans ce schéma, il faudra se demander si la redistribution doit se faire sur des critères nationaux ou s’il faut laisser une dynamique de taux sur l’impôt national au local . Ce dernier point a un inconvénient : il provoquerait des disparités, mais elles existent déjà dans la taxe foncière qui n’est pas la même selon les villes. Il a un avantage : il créerait de la compétition et de l’émulation.
Quelles sont vos autres pistes de réflexion ?
Nous pouvons aussi imaginer un impôt sur les sociétés, avec une part nationale et une part intercommunale. Ce qui supprimerait tous les autres impôts sur la production. Il faudrait sortir la cotisation foncière des entreprises (CFE) du foncier. On en parle tout le temps parce qu’elle revient aux collectivités, mais rappelons que l’Etat, lui, touche la plus grosse fiscalité avec la C3S, la contribution sociale de solidarité des sociétés (calculée sur le chiffre d’affaires des entreprises, Ndlr).
Il y a un principe de réalité : les comptes publics vont exploser. La prochaine étape de l’inflation, c’est l’augmentation des taux. La France va l’aborder avec beaucoup de faiblesses. Nous ne pouvons plus rester sur les bricolages financiers et fiscaux qui créent beaucoup de bureaucratie et qui laissent à penser que les maires réclament de l’argent. Ce n’est pas le cas. Nous veillons juste à ce que l’argent soit rendu, ce qui n’est pas toujours le cas.
Bercy communique beaucoup sur la réindustrialisation de la France. La constatez-vous?
Nous constatons tout le contraire ! Il y a de très belles dynamiques entrepreneuriales partout, mais le phénomène de désindustrialisation semble continuer. C’est ce que traduisent les indicateurs. Le taux d’industrie dans le PIB français est de 13% et celui de l’industrie manufacturière est de 10,5%, tant est bien que nous venons de passer derrière l’Espagne après être passés derrière l’Italie il y a vingt ans. Une politique industrielle doit renvoyer à plusieurs leviers, à commencer par celui de la formation. Suivi du facteur travail qui doit être plus productif. Son coût doit être pris en compte au moins au sein de la zone euro. On nous montre les exonérations, mais il ne faut pas oublier de montrer ce que nous payons et qui constitue un record du monde. Il ne faut pas oublier non plus la lenteur des autorisations. Nous avons perdu des projets qui sont allés notamment en Allemagne, pas simplement pour des histoires de coûts, mais parce que le foncier y était plus facilement accessible. En France, il fallait au moins dix-huit mois pour avoir accès au foncier, indépendamment de son coût et des externalités. Les délais administratifs sont un vrai handicap de compétitivité. D’où la nécessité de simplifier et d’améliorer. Enfin, il y a la question de la recherche et développement. Nous sommes à 2,3% de R&D alors qu’il faudrait aller au-delà de 3%. La politique industrielle ne peut être que multifactorielle avec une coproduction nationale et locale.
Comptez-vous pousser ce thème dans la campagne ?
Nous allons lancer un groupe de travail au sein de l’association des maires de France. Les maires et les intercommunalités peuvent apporter du foncier équipé, disponible et purgé de recours potentiels. Il faut trouver le moyen de faire avec l’Etat une bourse au foncier.
A propos de foncier, la loi « Climat et résilience » exige de diviser par deux l’artificialisation des sols durant la prochaine décennie, tout en maintenant les objectifs de production de logements sociaux dans les communes carencées. Comment les maires peuvent-ils concilier les deux ?
Il y a plusieurs choses, en premier lieu un phénomène de la revitalisation démographique de certaines communes qui s’étaient dépeuplées. Ce n’est pas vrai partout, mais le cas en particulier de certaines situées en première couronne de métropoles. Ces communes rurales connaissent un phénomène de regain d’attractivité, parce qu’il y a de l’espace. Avec cette loi, se pose donc la question des logements, des écoles, des équipements, des zones commerciales… Il y a une injonction contradictoire que l’AMF a soulevée très vite dès l’examen de la loi « Climat et résilience », mais nous n’avons pas été entendus à l’époque. C’est pourquoi cinq mois plus tard nous essayons de rectifier le tir par la loi « 3DS ».
Nous avons été entendus par les ministres du Logement Emmanuelle Wargon et de la Cohésion des territoires Jacqueline Gourault. Et ce, après que l’Etat nous ait donné cet objectif brutal et que les communes qui avaient adopté la sobriété foncière se retrouvent pénalisées. L’Etat dit encore qu’il faut raisonner à l’échelle de la région si bien que nous allons devoir mettre en cohérence les documents d’urbanisme. D’où la conférence des schémas de cohérence territoriale (SCoT), alors que dans un maximum de territoires, il n’y a plus de SCoT depuis trente ans. Ce n’est pas rien… Initialement, le délai était au 22 février 2022. Autrement dit, il fallait tout d’un coup qu’on tombe d’accord pour actualiser les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Depuis, nous avons obtenu l’engagement que le délai soit repoussé jusqu’au 22 octobre. C’est moins déraisonnable, mais là encore, cela dépendra de l’aboutissement de la loi « 3DS ». Toujours est-il que nous pouvons encore inverser le raisonnement.
Comment ?
Oui, il faut lutter contre l’artificialisation des sols, avec des façons différentes de construire, mais il faut aussi sanctuariser le développement. Je ne suis pas malthusien. L’idée consiste donc à imaginer une démarche qui ne soit ni réglementaire ni obligatoire, mais une pratique avec les préfets et sous-préfets de faire remonter les projets de développement. Cela permettrait d’éviter qu’il y ait des accidents qui font qu’une commune ou une agglomération ne puisse mener un projet de développement, lorsqu’une école avait été validée. Nous pourrions appeler cela du « foncier réservé de développement ». Face à un contexte légal, très vertical et très difficile à mettre en œuvre, nous essayons d’être pragmatiques. Et ce en tentant de faire évoluer la loi et en l’appliquant de manière raisonnable.
Est-ce pour toutes ces raisons que les maires délivrent moins de permis de construire ?
Les maires signent des permis de construire, mais nous sommes dans une époque assez protectionniste. De la même manière que les zones tendues, là où il y a des besoins, sont déjà urbanisées. Il y a beaucoup moins de capacité et le foncier est grêlé. Sur ma commune, 70% de toute la surface est concernée par des plans de prévention aux risques : incendie, inondation… Nous avons sanctuarisé des zones naturelles et on nous demande également de créer des espaces verts pour oxygéner la ville. Cela renvoie à une vraie politique d’aménagement du territoire, qui doit être une compétence de l’Etat. Il faut retrouver cette ambition nationale pour les gares, les routes, les aéroports, le très haut débit – le chemin de fer du 21 le siècle -… Le constat des déserts français des années 1950 s’est amplifié.
Jugez-vous réaliste le plan visant à fibrer la France d’ici à 2025?
Cela fait vingt ans qu’on en parle. Si vous voulez faire de l’aménagement du territoire, vous devez passer par le très haut débit. C’est essentiel, mais il y a d’autres façons d’y parvenir que la fibre, qui sont non seulement performantes mais aussi moins chères. Pour y éviter les zones blanches en zones rurales et de montagne, le satellitaire fonctionne très bien et peut être une solution très opérationnelle.
Que pensez-vous des propositions du Medef qui dit qu’il ne faut pas seulement aider les transports en commun, mais aussi les automobilistes et conditionner le versement mobilité à l’existence d’un plan de service des transports réel ?
Le Medef a raison. Le versement mobilité, qui est une charge assumée par les entreprises, doit leur permettre d’en avoir pour leur argent, afin que leurs salariés bénéficient d’un projet de développement de transports publics. C’est le cas partout où il y a des plans locaux de déplacement. Certes c’est une obligation normative, mais nous pouvons certainement mieux associer le monde entrepreneurial à ces décisions stratégiques. En revanche, il a tort lorsqu’il dit qu’il faut transformer le versement mobilité en chèque essence. Cela va à l’encontre de ce qu’il dit sur le développement des réseaux de transports publics. Si vous coupez la ressource dédiée, vous ne pouvez pas dire que ces transports doivent correspondre à la réalité entrepreneuriale. Ce paradoxe est une drôle de façon de voir les choses. Ce n’est pas acceptable. Nous serons intransigeants pour que le versement mobilité ne soit pas remis en cause.
Quel est l’impact du coût des énergies sur vos administrations ?
J’ai des remontées mais je ne peux pas les quantifier pour en faire des statistiques nationales. Dans ma commune, je constate qu’il y a des appels d’offres dont les enveloppes budgétaires ne sont plus dans les clous et que des équipements sont remis en cause. Dans le fonctionnement quotidien, nous assistons une envolée du coût de l’énergie qui pose un vrai problème de fonctionnement. Cette charge importante va détériorer tous les ratios de remboursement de la dette, de capacité d’autofinancement et donc d’emprunt à des bons taux. Tout cela alimente une spirale infernale. Nous demandons une équité de traitement, c’est-à-dire que les collectivités soient traitées comme les entreprises. Mais ma vision personnelle, c’est qu’il y a des effets conjoncturels avec la crise, le gaz, le pétrole à 88 dollars le baril, mais aussi des effets structurels qui sont ceux de l’abandon de la filière nucléaire française depuis dix ans.
En 2021, la France a importé de l’électricité plus de 100 jours, alors nous étions un pays exportateur. En 2017, le président de la République a confirmé la fermeture de 14 réacteurs nucléaires, tout en empêchant EDF d’avoir la structure capitalistique pour lui permettre de faire des nouveaux EPR. Nous étions une superpuissance nucléaire, nous sommes en train de devenir une sous-puissance énergétique. Nous commençons à le payer cher. Ce qui se passe à EDF est affligeant. Quel est cet actionnaire qui demande à une entreprise de renoncer à 8 milliards et lui dit parallèlement qu’il va falloir vite refaire du nucléaire ? Je crains qu’on finisse par nationaliser EDF.
Le sursaut viendra-t-il des villes qui produisent des énergies renouvelables ?
Mais il y a beaucoup d’initiatives très positives prises dans toute la France comme, par exemple, la thalassothermie sur certains littoraux, la multiplication des microturbines dans les réseaux d’eau potable qui régénèrent l’hydroélectrique, des plans énergie solaire qui se développent dans un certain nombre de collectivités, ou encore des initiatives de méthanisation des déchets putrescibles, de réseaux de chaleur par les filières bois… Mais ces initiatives locales ne peuvent pas se substituer à une politique énergétique forcément nationale. Elles ne pourront régler le problème de l’énergie
Et l’hydrogène qui fait l’objet de 7 milliards d’euros dans France Relance ?
Il y a des appels à projet de l’Etat. C’est très positif, car cette énergie commence à avoir un sens écologique quand elle est produite par électrolyse, via le nucléaire, ainsi qu’un sens économique. C’est en outre une énergie qu’on peut piloter et stocker.
Et l’éolien qui déchaîne les passions ?
Il faut une part de développement de l’éolien, mais elle doit rester marginale. L’éolien pose plusieurs problèmes. L’énergie n’est par exemple pas pilotable. Se pose aussi la question de son impact sur la biodiversité et du recyclage des batteries, et les problèmes de dégradation paysagère. Il est inadmissible que les maires ne puissent plus s’opposer à l’implantation sur leur commune. Stéphane Bern mène un combat courageux et pertinent contre les champs d’éoliennes.
Et l’éolien en mer ?
En mer, cela parait intéressant, mais il faut regarder : est-ce que cela ne crée pas plus de problèmes de recyclage que cela ne règle de problèmes énergétiques ? Se pose aussi le problème du coût. Depuis dix ans, on s’évertue à financer des énergies peu productives, au détriment d’énergies productives et non carbonées et notamment le nucléaire. Mais on est en train de gagner le combat des idées sur le nucléaire. Il y a un basculement depuis un an environ.