Politique Europe- Delors, le premier dirigeant politique européen
Jacques Delors, qui s’est éteint le 27 décembre dernier à 98 ans, restera dans l’histoire comme l’homme de la relance de l’Europe. Il façonna ce personnage durant son mandat de président de la Commission européenne (1985-1995), dix années au cours desquelles il joua un rôle décisif et novateur : il a, tout simplement, inventé la fonction de dirigeant politique européen, et a été le premier à l’exercer. Il n’a pas été l’un des « pères fondateurs de l’Europe ». Non seulement parce qu’il appartient à la génération d’après : les fondateurs (Adenauer, Schuman, Spaak, Beyen, Bech, De Gasperi, Martino, Hallstein, Mollet – ainsi que Monnet qui n’est jamais entré en politique) sont nés entre 1875 et 1905, alors que Delors est né en 1925 ; mais aussi parce que les fondateurs ont été avant tout des dirigeants nationaux – certes décidés à unir leurs pays, à les reconstruire ensemble et à mettre fin à l’état de guerre entre eux. C’est à cet effet qu’ils inventèrent dans les années 1950 la supranationalité : ils instituèrent la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) par le traité de Paris de 1951 puis la Communauté économique européenne (CEE) par le traité de Rome de 1957. Lorsque Delors arrive au pouvoir comme ministre français des Finances en 1981, tout ceci est acquis.
par
Sylvain Kahn
Professeur agrégé d’histoire, docteur en géographie, européaniste au Centre d’histoire de Sciences Po, dans The Conversation
Si Delors n’a pas été à l’origine de la construction européenne, il lui donne un coup d’accélérateur décisif lors de ses dix années à la tête de la Commission. Sous sa férule réformatrice, le marché commun du traité de Rome devient le marché unique – institué par l’Acte unique européen de 1986 entré en vigueur en 1992, puis l’Union européenne avec le traité de Maastricht qui entre en vigueur en 1993.
Émerge un véritable territoire politique européen : l’Acte unique mutualise des pans entiers de souveraineté puisqu’il n’y a plus d’obstacle à la mobilité des femmes et des hommes, ni à la circulation des biens et des services. C’est le temps de la création des programmes de mobilité étudiante Erasmus et Leonardo ; de l’essor d’une politique régionale dite de cohésion – sorte de plan Marshall permanent de soutien aux régions et aux pays les moins prospères ou en crise ; et de l’instauration d’une politique européenne de R&D très bien financée (PCRD, Esprit, Eureka, bientôt suivis d’Airbus, de Galileo et du spatial en lien avec l’Agence spatiale européenne).
Le marché unique s’est lui-même fondu dans l’Union européenne du traité de Maastricht. Signé en 1991, entré en vigueur en octobre 1993, « Maastricht » mutualise des éléments de la souveraineté régalienne : justice, police, affaires étrangères, défense le sont à petits pas et très partiellement. La monnaie, elle, est totalement mutualisée, et Delors est personnellement très impliqué puisqu’à la fin des années 1980, il a présidé l’instance qui invente l’euro.
Margaret Thatcher, qui n’a pas vu venir cette dynamique à laquelle elle tenta, seule souverainiste du Conseil européen, de s’opposer, fut poussée à la démission par sa propre majorité parlementaire en 1990.
Au passage, la Commission Delors accompagne avec finesse l’unification de l’Allemagne et l’intégration de l’ex-RDA dans la CEE, ainsi que l’élargissement en 1995 à trois pays neutres (la Suède, la Finlande et l’Autriche) et l’association à l’UE des pays de l’Est libérés du communisme et devenus candidats – trois développements totalement imprévus et rendus possibles par la fin de la guerre froide et de l’URSS.
Delors incarne mieux que tout autre le passage de la CEE à l’UE et de l’Europe des Dix à l’Europe des 25. Bien entendu, il n’était pas seul. L’Europe était et demeure, selon sa propre formule, une « fédération d’États-nations ». La construction européenne met effectivement en place une sorte d’État fédéral qui associe non pas des États fédérés mais des États souverains ; non pas des peuples mais des nations, indépendantes et politiquement construites.
Delors fut le premier à mettre en scène le système politique européen et à en utiliser tout le potentiel. Dès la rédaction collective de l’Acte unique, il favorise le renforcement progressif des pouvoirs du Parlement européen, historiquement bien moindres que ceux du Conseil (nom donné au parlement des États membres) et donc le caractère bicaméral de la CEE. En incarnant la Commission européenne, il lui fait jouer pleinement son double rôle d’administration centrale des politiques publiques européennes et d’inspirateur de dispositifs et de solutions à décider par les États. Il téléphone régulièrement aux chefs de gouvernements pour avancer, proposer, négocier ; il en tutoie un certain nombre. Il est des leurs. Ils l’ont d’ailleurs choisi, en 1984, en connaissance de cause.
Cette année-là, les dirigeants des Dix, à qui il revient de choisir ensemble le ou la présidente de l’exécutif européen, veulent désigner un président de la Commission fort. Car la commission qui entrera en fonctions en janvier 1985, aura fort à faire. Au sommet de Fontainebleau de juin 1984 que préside François Mitterrand, les Dix se sont mis d’accord pour relancer la construction européenne : au prix tout relatif du compromis sur le rabais britannique, ils mettent fin au blocage budgétaire exercé par le gouvernement de Margaret Thatcher depuis 1979, ouvrent grand la porte à l’Espagne et au Portugal, qui adhéreront en 1986, annoncent la création du passeport européen, la suppression des contrôles aux frontières internes de la CEE, l’équivalence des diplômes universitaires au sein de la CEE, la création d’un drapeau et d’un hymne européens et, last but not least, la mise en place d’un « comité Spaak » destiné à approfondir la construction européenne et sa vie politique.
Pour ces dirigeants de l’Europe des Dix – Kohl, Mitterrand, Craxi, Martens, Lubbers, Santer, Thatcher, FitzGerald, Schlüter et Papandreou –, Delors sera the right man at the right place. Il a la confiance des trois leaders socialistes, puisqu’il est l’un des proches de François Mitterrand depuis le milieu des années 1960, mais aussi celle des cinq démocrates-chrétiens et des deux conservateurs : ministre des Finances depuis 1981, il est celui qui a su imposer aux courants souverainistes et marxistes du gouvernement de gauche français la préférence pour l’Europe et l’économie de marché, et la faire endosser par le président Mitterrand. Et de 1969 à 1972, il avait été le conseiller de Jacques Chaban-Delmas, un premier ministre de droite, gaulliste social.
Delors a fait ses preuves : il sait diriger, il connaît la vie politique nationale et supranationale, il a une vision claire des tenants, des aboutissants et des enjeux de l’économie internationale. Dans ses différentes fonctions, il a mis en pratique sa foi dans l’intelligence collective, la concertation et la négociation, qui débouche sur la contractualisation. Il n’a le culte ni de l’État ni du parti d’avant-garde : pour lui, les États et les partis sont des acteurs certes importants, mais parmi d’autres. Il n’y a « pas de solutions durables sans le concours des différents groupes de producteurs, chefs d’entreprise, salariés, paysans… », a-t-il écrit.
C’est un homme de 60 ans qui s’apprête à transformer l’Europe. À cet âge-là, dans la France des années 1980 et de la victoire de la gauche, on prend sa retraite ! C’est que Delors est entré en politique sur le tard : son premier mandat électif date de 1979, lorsqu’il devient député européen sur la liste du parti socialiste français – mandat qu’il interrompt en 1981 en entrant au gouvernement. En 1983, il est élu maire de Clichy, en banlieue parisienne – fonction qu’il quitte en rejoignant Bruxelles. C’est tout pour les élections. En 1977 et en 1978, alors membre des instances dirigeantes du PS, Delors décline les propositions de s’engager comme candidat dans les batailles électorales des municipales puis des législatives.
Jusqu’au début des années 1980, l’essentiel de son parcours a donc moins été celui d’un homme politique que celui d’un ingénieur de la réforme et d’un homme d’idées : durant les décennies 1960 et 1970, il co-anime des clubs et des réseaux de réflexion, comme Jean Moulin ou Échanges et projets. En 1990, encore, il fonde le club Témoin.
C’est un chrétien de gauche : l’inclusion, la justice sociale et la solidarité lui importent au premier chef – plus que l’émancipation individuelle et l’extension des droits de la personne. Pour y parvenir, il est convaincu de la centralité du travail dans la société. C’est pourquoi il consacre ses efforts à la création d’emplois, au partage du travail et à son humanisation. « Pas d’économique sans social, pas de social sans économique, et pas d’économique sans modernisation », écrit-il.
Militant syndical, il contribue à la déconfessionnalisation de la CFTC et à la naissance de la CFDT. Dans les années 1960, il n’est pas énarque mais chef de service au Commissariat général au Plan ; le Plan n’était-il pas le think tank de l’État ? De là, il est appelé à rejoindre le cabinet de Jacques Chaban-Delmas, nommé premier ministre par le nouveau président Pompidou.
Il est alors l’inspirateur de l’implantation de la formation professionnelle dans toutes les entreprises (loi de 1971) et des contrats de progrès dans les entreprises publiques. Si Mitterrand était devenu président en 1965, Delors l’aurait sans doute suivi à l’Élysée car il avait avec discrétion rejoint son équipe de campagne. D’ailleurs, en 1981, il s’imaginait plus en secrétaire général de l’Élysée ou en commissaire au Plan qu’en ministre des Finances. Avec ces quelques éléments en perspective, on est moins surpris qu’il n’ait pas franchi le pas de la candidature à l’élection présidentielle de 1995.
Mais revenons à 1984. La nomination de Delors comme futur président de la Commission à partir du 1er janvier 1985 s’impose d’autant plus qu’il ne candidate pas. Aucun des prétendants (Cheysson, Christophersen, Biedenkopf…) ne fait l’unanimité ni même ne convainc. Aucun ne coche toutes les cases que coche Delors.
Helmut Kohl le premier évoque son nom en arrivant à Fontainebleau. Mutatis mutandis, Delors n’est-il pas, au vu de toutes ses qualités, ce qu’en Allemagne on reconnaîtrait comme un dirigeant chrétien-démocrate adepte de l’économie sociale de marché ? Kohl, aux affaires depuis 1982, a en très peu de temps scellé avec Mitterrand une solidarité d’une grande vigueur, éprouvée dans la crise des euromissiles et les spéculations contre le franc. 1984 est le sommet où le tandem franco-allemand se déploie avec une rare intensité et une efficacité maximale.
Mitterrand n’est pas fâché d’exfiltrer Delors du gouvernement : il vient de nommer premier ministre Laurent Fabius, qui le déteste ; il est fatigué des menaces à la démission, l’un des pêchés mignons de Delors, qui a par ailleurs refusé en 1983 le poste de premier ministre au motif qu’il voulait le cumuler avec celui de ministre des Finances. L’essentiel est pourtant ailleurs. Avec Fontainebleau, Mitterrand prend un tournant majeur : il se drape dans son habit de grand président français européen, qui fait de la construction européenne sa priorité et la planche de salut de son programme socialiste et progressiste.
Delors lui est loyal et fidèle : depuis 20 ans, il l’a prouvé à maintes reprises. Dans le même temps, son indépendance, sa réticence à l’embrigadement partisan et idéologique, son positionnement social-démocrate, son indifférence au marxisme – toutes caractéristiques pour lesquelles il n’a jamais été en odeur de sainteté au sein du PS d’Épinay – sont autant de qualités pour diriger un exécutif supranational à une époque où les socialistes sont minoritaires au sein du Conseil européen.
Le legs le plus original et le plus porteur transmis par Delors aux générations suivantes et actuelles est la façon dont il a dénationalisé et européanisé la politique. Il a été secondairement un homme politique français car il a été avant tout un homme politique européen. Il contribue comme ministre des Finances à la relance de l’Europe de 1984 par le rôle qu’il a joué dans la conversion du PS français et de la société française à l’Europe communautaire.
Désigné président de la future Commission, il joue un rôle déterminant dans la mise en œuvre et le déploiement de cette relance de la construction européenne. Comme l’écrit Chantal Tauxe dans Le Temps, « on se figure mal aujourd’hui (combien) la création du marché et de la monnaie uniques (a été) une sorte de big bang de l’intégration européenne ».
Avant même son entrée en fonctions, il entreprend le tour des capitales. À chaque chef de gouvernement, il propose quatre modalités de relance de la construction européenne. Dans l’immédiat, une fit consensus – même les thatchériens la soutinrent : le marché unique. La politique européenne de création par le droit d’un marché à la taille de l’espace européen est tout sauf du néo-libéralisme : c’est un marché institué, régulé et encadré.
Il s’est agi de mettre fin, d’une part aux obstacles non tarifaires au commerce entre pays (c’est-à-dire autres que les droits de douane : des règlements nationaux ou régionaux utilisés à des fins protectionnistes), et d’autre part aux monopoles d’État sur la production et la distribution de l’électricité, du gaz, du courrier postal, des télécommunications, des communications terrestres (routières, ferroviaires, fluviales) et aériennes. Les conséquences de l’ouverture d’un marché européen dans les secteurs en question sont immenses pour les populations et les sociétés : démocratisation des transports, de la mobilité, de l’usage du téléphone…
Le 17 janvier 1989, reconduit par les dirigeants des Douze, Delors rappelle, dans le premier discours au Parlement européen de son nouveau mandat bruxellois, que ce qui est à l’œuvre est « la combinaison du jeu du marché – qui ne peut fonctionner sans un minimum de règles –, du dialogue social et de l’action des institutions publiques […], et ce dans le respect du principe de subsidiarité afin d’éviter une centralisation excessive et inutile ». Et d’ajouter : « Le succès de l’Acte unique européen […] ne dépendra pas que du dynamisme et du savoir-faire de la Commission. Loin de là ! Il sera fonction de l’esprit d’innovation de chaque région. Il ne sera possible que si les bureaucraties nationales renoncent à vouloir tout contrôler et à raisonner uniquement en termes de transferts financiers. »
L’héritage que laisse Delors à la classe et aux partis politiques d’aujourd’hui est donc celui-ci : ne vous laissez pas enfermer par l’illusion du monopole national de la politique. La politique réduite au national fait partie du problème. Pour trouver des solutions, faites de la politique entre Européens et prenez vos décisions à l’échelle européenne.
De fait, dans la durée, ce legs est vivant et entretenu. Même avec difficulté, même si cela a parfois pris du temps, les classes politiques européennes n’ont cessé de résoudre les problèmes et les défis par des solutions européennes :
Mécanisme européen de stabilité (MES) ;
Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de la zone euro (TSCG) ;
Quantitative easing (QE) mis en œuvre par la Banque centrale européenne pour sortir de la crise des dettes souveraines et de la zone euro (2010-2018) ;
mandat unique donné à la Commission européenne par les 27 pour négocier le Brexit et établir un nouveau traité bilatéral avec le Royaume-Uni (2016-2020) ;
Pacte vert pour la transition climatique et énergétique ;
plan de relance européen financé par l’émission inédite de bons du trésor européens ;
création d’une politique industrielle et d’une politique de vaccination pour faire face aux conséquences sanitaires, économiques et sociales de la pandémie du Covid-19 qui a tué près de 1,4 million d’Européens (2020) ;
coordination et convergence sans précédent de la politique étrangère et de défense pour soutenir l’Ukraine agressée par la Russie, sanctionner cette dernière, et mettre fin aux importations d’énergie russe (depuis 2022).
Et tout cela avec un Parlement européen dont le rôle et l’influence n’ont cessé d’augmenter.
De façon significative, face au Brexit, au Covid et à la guerre d’Ukraine, le rôle d’impulsion, d’invention et de coordination de la Commission européenne est à nouveau très tangible, comme il l’était du temps de Delors. Et comme alors, son lointain successeur, Ursula von der Leyen, en poste depuis 2019, a donné à l’Europe un visage, une incarnation et un leadership. Mais l’époque a changé et ce changement ne doit rien à Delors ni à son héritage : cette fois, avec éclat, et alors que le Conseil européen s’est féminisé, ce visage et ce leadership européens sont ceux d’une femme !