Conflit israélo-palestinien : Où est la politique européenne ?

Conflit israélo-palestinien : Où est la politique européenne ?

Au lendemain des attaques barbares du Hamas contre Israël, le Commissaire européen chargé de l’élargissement et de la politique de voisinage, le Hongrois Oliver Varhelyi, annonçait la suspension de l’aide aux Palestiniens. Il n’a pas tardé à être démenti par le Haut Représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité Josep Borrell et par plusieurs pays et députés européens. C’est finalement une « révision » de l’aide européenne aux Palestiniens qui a été décidée. En outre, l’UE vient d’annoncer une augmentation de l’aide humanitaire à Gaza et la mise en place d’un pont aérien pour l’acheminer via l’Égypte. Cette séquence illustre combien, sur le dossier israélo-palestinien, l’unité des 27 demeure difficile, malgré l’alignement des réactions de condamnation des attentats commis par le Hamas et d’affirmation du droit d’Israël à se défendre. Ursula von der Leyen a d’ailleurs été peu après critiquée pour avoir effectué une visite de soutien à Israël sans manifester sa préoccupation sur le sort des Palestiniens de Gaza.

par Par Maxime Lefebvre, Affiliate professor, ESCP Business School dans The Conversation

Si par le passé, la Communauté économique européenne (remplacée par l’UE en 1993) avait su en la matière élaborer des positions communes consensuelles, il semble que cela soit plus difficile désormais. Dès lors, on peine à voir comment l’UE pourrait peser sur l’issue du conflit.
La déclaration de Venise de 1980, sur le sujet spécifique de la Palestine, a été un terrain d’essai de la « Coopération politique européenne » lancée en 1970.

La « CPE » visait à doter la Communauté européenne d’une voix politique dans le concert des nations. Dans un contexte marqué par les deux chocs pétroliers et par les nouvelles tensions qu’avait engendrées la révolution islamique en Iran, mais aussi par les espoirs nés dans la foulée de la signature en septembre 1978 des accords de Camp David entre Israël et l’Égypte, les Neuf de l’époque affirmaient leur soutien au droit des Palestiniens à l’autodétermination.

Deux ans plus tard, François Mitterrand, tout en affichant son attachement à l’État d’Israël, évoquait devant la Knesset, le Parlement israélien, la perspective d’un État palestinien – une position française qui est ensuite devenue la position européenne.

Malgré ces prises de parole fortes, les Européens n’ont guère pesé dans le processus de paix au Proche-Orient. La crise de Suez de 1956 avait déjà marqué l’éviction stratégique de la France et du Royaume-Uni de la région, même si la France gaullienne et post-gaullienne a par la suite continué de jouer un rôle important dans les affaires du Liban et ailleurs dans la zone à travers sa « politique arabe » (qui se manifestait notamment par des ventes d’armes).

Au temps de la guerre froide, le système bipolaire s’était diffusé au Proche-Orient : les États-Unis se tenaient aux côtés d’Israël tandis que l’URSS soutenait la cause arabe et palestinienne. Les résolutions du Conseil de sécurité, dont la célèbre résolution 242 de 1967, qui demandait le retrait d’Israël des territoires occupés, marquaient néanmoins un consensus des puissances sur la nécessité de revenir au partage de la Palestine prévu en 1948-1949. En 1980, le même Conseil de sécurité, par sa résolution 478, refusait de reconnaître l’annexion de Jérusalem par Israël.

C’est sous l’égide des deux Grands – et avant tout des États-Unis, l’Union soviétique étant alors moribonde – qu’a été réellement lancé le processus de paix, à la Conférence de Madrid en 1991. Les Européens se sont fait une place dans ce processus complexe et hésitant avec la nomination d’un représentant spécial à partir de 1996 (l’Espagnol Miguel Moratinos a été le premier titulaire du poste, actuellement détenu par le Néerlandais Sven Kotmans) et la mise en place en 2002 du « quartet » (États-Unis, Russie, UE, ONU) pour jouer un rôle de médiateur dans le conflit.

Les Européens sont venus en soutien des accords de paix, finançant l’Autorité palestinienne et lançant une mission d’assistance au poste-frontière de Rafah, entre l’Égypte et la bande de Gaza évacuée par Israël en 2005. Il n’en reste pas moins que, face à un conflit qui n’a cessé de se durcir (première arrivée au pouvoir de Benyamin Nétanyahou en 1996, deuxième intifada entre 2000 et 2006, guerre entre Israël et le Hezbollah en 2006, renforcement de la colonisation juive en territoires occupés, enchaînements d’attentats et de représailles), ils ont peiné à se faire entendre collectivement.

Ce n’est pas que les pays européens soient condamnés à l’impuissance : ils ont su mener une action unie et résolue sur le dossier nucléaire iranien à partir de 2003, combinant sanctions et diplomatie. Des éléments de consensus entre pays européens existent sur l’aide civile aux Palestiniens, le soutien au processus de paix, l’opposition à la politique de force et du fait accompli, y compris la colonisation des territoires occupés. Les Européens ne sont pas toujours restés passifs vis-à-vis d’Israël. Le Conseil d’association, prévu par l’accord d’association de 1995 qui organise la coopération entre l’Union et Israël, ne s’est pas réuni entre 2012 et 2022, les Israéliens réagissant aux objections formulées par l’Union à propos des colonies en Cisjordanie. L’accord de libre-échange ne s’applique pas aux produits israéliens issus des colonies.

Les États membres ne se sont cependant jamais accordés sur de quelconques sanctions. Tout juste ont-ils décidé en 2019 l’étiquetage (et non l’interdiction) des produits israéliens issus des territoires occupés, après qu’Israël s’est proclamé par une loi fondamentale « l’État-nation du peuple juif », ce qui discrimine les citoyens non juifs, notamment la minorité arabe. Les relations commerciales et technologiques avec l’État hébreu restent étroites. Israël est notamment associé aux programmes de recherche de l’Union.
Malgré les quelques points d’accord, les États membres (et l’ancien État membre qu’est le Royaume-Uni) ont des visions très (trop ?) différentes de la question israélo-palestinienne pour pouvoir se montrer plus efficaces.

Historiquement, le Royaume-Uni et la France ont encouragé dès 1917 la renaissance d’un foyer national juif sur la terre ancestrale d’Israël. Si Londres est par la suite globalement resté très proche des positions israéliennes, cela n’a pas été le cas de Paris, qui a veillé à ménager ses relations avec le monde arabe et à défendre les droits des Palestiniens. L’Allemagne et l’Autriche, de leur côté, portent comme des stigmates l’élimination des communautés juives par les nazis et sont plus enclines à s’aligner sur les positions d’Israël. C’est aussi le cas des Pays-Bas, l’un des berceaux du libéralisme occidental, et d’un certain nombre de pays d’Europe centrale et orientale. L’Espagne, pour sa part, a eu souvent une position proche de la France, position qui a pu être relayée par des personnalités espagnoles ayant été placées à des postes clés de la diplomatie européenne – Javier Solana et Miguel Moratinos dans le passé, Josep Borrell aujourd’hui.

En réalité, aucun des pays européens n’est assez puissant pour s’imposer seul comme un acteur de poids ; mais ensemble, ils sont trop divisés. Leur voix ne peut qu’être faible, surtout quand il s’agit d’aller contre les positions de Washington.

Si l’UE a l’habitude d’adopter une position commune sur les textes de l’Assemblée générale des Nations unies (dans plus de 90 % des cas), les clivages réapparaissent dès que les questions deviennent sensibles. C’est ainsi que les votes des États membres se sont divisés sur la réaction de l’ONU à l’offensive israélienne à Gaza en 2008-2009, sur l’admission de la Palestine à l’Unesco en 2011, puis sur l’octroi d’un statut d’observateur à la Palestine à l’ONU en 2012. Dans ce dernier cas, 14 pays (dont la France) ont voté pour, la République tchèque s’est prononcée contre, 12 pays se sont abstenus, dont l’Allemagne et le Royaume-Uni. Certains pays européens, comme la Hongrie et la Tchéquie, sont aujourd’hui tentés de transférer leur ambassade de Tel-Aviv à Jérusalem, comme l’administration Trump l’a fait en 2018.

Par ailleurs, un axe droitier (« illibéral ») n’a cessé de se renforcer en Israël comme en Occident, combinant poussée identitaire et nationaliste, rhétorique de la « guerre contre le terrorisme islamiste » et logique du tout-sécuritaire, au détriment d’une analyse politique du conflit. À cette aune, il n’est pas surprenant de voir Viktor Orban, Georgia Meloni ou Marine Le Pen s’aligner totalement sur la politique sécuritaire du gouvernement Nétanyahou.

L’Europe pourrait-elle s’engager davantage ? La légitimité des institutions européennes pour porter une diplomatie forte au-dessus des États membres est fragile. Si l’on introduisait le vote majoritaire en politique étrangère, alors que celle-ci se définit actuellement à l’unanimité, cela faciliterait peut-être les positions de compromis ; mais seraient-elles acceptées par tous et pourraient-elles soutenir des actions autonomes et fortes qui ne seraient pas forcément alignées sur les États-Unis ?

À ce stade, une action coordonnée de la France, de l’Allemagne et du Royaume-Uni, comme dans le dossier iranien, ne paraît pas non plus en vue. Le dossier israélo-palestinien montre hélas les limites de la puissance européenne.

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Par Maxime Lefebvre, Affiliate professor, ESCP Business School

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Conflit israélo-palestinien : Le droit s’impose aux deux parties

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L’assassinat de centaines de civils par le Hamas, mais aussi des frappes de représailles israéliennes aux effets disproportionnés (ici Gaza le 7 octobre) contreviennent au droit international, quels que soient les arguments invoqués par ceux qui les commettent.

par François Dubuisson
Chercheur au Centre de droit international et directeur du Master spécialisé en droit international, Université Libre de Bruxelles (ULB) dans The Conversation .

Après son attaque sanglante et à grande échelle lancée contre le territoire israélien, le Hamas a invoqué le droit du peuple palestinien à « la résistance contre l’occupation illégale ». Israël a réagi en bombardant des cibles liées au mouvement islamiste et en annonçant un blocus total de la bande de Gaza, au nom de son droit à se défendre. Au-delà de la terrible confrontation armée, qui a déjà fait plus de 2 000 morts et sur laquelle focalise à ce stade l’attention des observateurs, on assiste donc également à la mobilisation par les deux parties d’arguments juridiques qui reposent à la fois sur leurs lois nationales respectives et sur leurs interprétations radicalement divergentes du droit international.

Avant de parler des évènements des 7-8 octobre, pouvez-vous nous rappeler ce que le droit international dit de la situation israélo-palestinienne ?

Rappelons d’abord que le droit international s’impose aux différents acteurs du conflit. Ce droit international établit clairement que Gaza, la Cisjordanie et Jérusalem-Est sont des territoires palestiniens occupés et que doivent s’y appliquer la [quatrième convention de Genève](https://ihl-databases.icrc.org/fr/ihl-treaties/gciv-1949de1949(relativeàlaprotectiondespersonnescivilesentempsdeguerre) et les principes consacrés par le Règlement de La Haye de 1907, qui établissent ce qu’on appelle le droit d’occupation.

Immédiatement se pose, dès lors, la question de la compatibilité avec le droit international d’une série de mesures adoptées par Israël dans ces territoires. Cette question fait depuis longtemps l’objet de discussions et de débats acharnés. Le gouvernement israélien s’efforce de démontrer que sa gestion de ces territoires ne contredit pas le droit international. Pour cela, il met traditionnellement en avant les impératifs sécuritaires, au détriment des droits des populations civiles palestiniennes, ou des arguments historiques.

Quand des décisions telles que des implantations de colonies sur ces territoires sont prises, Israël affirme que le droit international le lui permet, en s’appuyant notamment sur son propre des interprétation des dispositions de la 4e Convention de Genève – des interprétations qui sont régulièrement récusées par les résolutions des Nations unies et par la Cour internationale de Justice, qui indiquent clairement que les colonies israéliennes sont des violations du droit international.

Du point de vue du droit international humanitaire, comment peut-on qualifier l’attaque menée par le Hamas et la réponse d’Israël ?

Le Hamas invoque la résistance à l’occupation. Le droit international prévoit qu’un peuple sous occupation a le droit de s’y opposer. Mais cette résistance doit se faire dans les limites autorisées par le droit international. Et à l’évidence, ce qu’a fait le Hamas les 7-8 octobre constitue une violation flagrante de toutes les règles élémentaires du droit international, qui interdisent en particulier de viser directement les civils – or l’opération du Hamas a principalement pris pour cibles des civils, qu’il s’agisse de tirs de roquettes indiscriminés sur des localités civiles, d’assassinats massifs de civils ou de prises d’otages. Tout cela est constitutif de crimes de guerre et même de crimes contre l’humanité, vu l’ampleur de l’attaque contre les civils israéliens, crimes prévus notamment dans le statut de la Cour pénale internationale.

Quant à Israël, il a bien sûr le droit de prendre les mesures, y compris militaires, nécessaires à assurer la protection de sa population et donc à faire cesser les attaques du Hamas. Ce droit lui est reconnu par le droit d’occupation, que j’ai évoqué tout à l’heure, et par le droit des conflits armés. Mais, là aussi, son action doit rester dans les limites précisées par le droit international, qui proscrit les frappes qui visent des objectifs et populations civils ou ont des effets disproportionnés entre les avantages militaires et les effets sur les civils.

Pour ce qui est du siège de la bande de Gaza, il faut préciser qu’il n’existe pas de règle spécifique, dans le droit international, qui prohiberait le siège en tant que tel. Mais les effets d’un siège peuvent très rapidement devenir illicites. Quand on coupe l’eau et l’électricité, ainsi que l’approvisionnement en nourriture et en essence, ce qui s’ajoute au blocus militaire qui s’appliquait déjà depuis des années, on peut très rapidement aboutir à des effets délétères, qui contreviennent au droit humanitaire et aux droits humains.

Voilà des mois que le gouvernement de Benyamin Nétanyahou cherche à prendre le contrôle de la Cour suprême. Selon certaines analyses, la raison première de ce conflit est la volonté du pouvoir exécutif de s’assurer que la Cour ne l’empêchera pas, le cas échéant, de procéder à une annexion de jure de la Cisjordanie. Est-ce aussi votre lecture des événements ?

C’est en partie vrai. La droite israélienne reproche à la Cour d’être trop intrusive et de ne pas le laisser conduire sa politique comme bon lui semble, notamment en matière d’« administration » des territoires palestiniens. Mais quand on s’y penche de plus près – je pense notamment aux analyses effectuées par un certain nombre d’organisations israéliennes de défense des droits humains –, on constate que la Cour suprême permet déjà au gouvernement énormément de choses.

Rappelons que la Cour n’a jamais dit que les colonies étaient illégales. Elle a toujours su trouver des arguments juridiques pour les légitimer ou pour refuser de traiter certains aspects de leur existence et de leur fonctionnement. Je pense par exemple à l’expulsion des habitants d’un village palestinien situé près de Hébron : la Cour suprême a validé le fait que le pouvoir était en droit d’y installer une zone de sécurité, et que rien n’interdisait l’évacuation forcée des habitants.

Prenez la question de la construction du mur en territoire palestinien. La Cour suprême a pris sur ce sujet le contrepied de la Cour internationale de Justice, qui avait déclaré que, en son principe même, le mur était illégal. La Cour israélienne, elle, a estimé qu’il fallait examiner chaque portion du mur, et parfois, le déplacer de quelques dizaines ou de quelques centaines de mètres pour avoir une sorte d’équilibre entre les intérêts de la population palestinienne et les intérêts sécuritaires d’Israël. La Cour a donc pu imposer ici et là un tracé légèrement différent du mur ; mais sur le fond, elle n’a jamais contrecarré la colonisation.

Autre sujet : la pratique de la torture. La Cour a jugé que la torture était illégale, mais elle a aussi établit que des l’utilisation de « techniques de pression » étaient admissibles, précisant dans une décision de 2017 qu’on ne pouvait pas les autoriser par avance… mais qu’on pouvait les excuser a posteriori.

Bref, dans les faits, même si certains de ses jugements ont pu, à l’occasion, irriter la droite au pouvoir, son action a jusqu’ici toujours été limitée. Mais c’est déjà trop pour la droite israélienne, qui veut avoir totalement les coudées franches.

Qu’en est-il des normes de droit à l’œuvre dans la bande de Gaza ?

Depuis son retrait unilatéral en 2005 de la bande de Gaza, Israël considère que ce territoire ne se trouve plus sous son administration. Après le désengagement, Israël a continué de le contrôler, mais de l’extérieur, en particulier en lui imposant un blocus militaire à la fois terrestre, maritime et aérien, blocus qui vient d’être porté à un niveau maximal après les attaques du Hamas des 7-8 octobre.

Un effet attendu du retrait israélien de 2005, effectué à l’époque sans aucune coordination avec l’Autorité palestinienne, était que le Hamas, qui était très puissant à Gaza, s’y emparerait rapidement du pouvoir. C’est ce qui s’est passé. Le Hamas y exerce depuis maintenant une grosse quinzaine d’années son administration et y applique ses propres règles, conformément à sa vision de la charia – des règles qui évidemment, ne sont pas du tout compatibles avec les droits humains et les principes de la démocratie.

Au fond, dans quelle mesure les parties prenantes se préoccupent-elles de toutes ces considérations de droit ? Qu’on leur dise qu’elles contreviennent aux règles du droit international, cela change-t-il quoi que ce soit à leurs yeux ?

Ces règles s’appliquent aux uns comme aux autres. S’agissant d’Israël, le pays a ratifié les Conventions de Genève et est soumis aux principes coutumiers du droit international humanitaire. D’ailleurs, Israël ne prétend pas que ces principes ne s’imposent pas. Mais il prétend soit que le droit de l’occupation ne s’applique pas aux territoires palestiniens, qui ne seraient pas « occupés » mais simplement « disputés », soit il dit qu’il les respecte lorsqu’il adopte des mesures sécuritaires – en les interprétant de façon très permissive, en mettant toujours l’accent sur les nécessités militaires.

En ce qui concerne le Hamas, il est lui aussi tenu de respecter ces règles car la Palestine, elle aussi, a ratifié ces conventions. Et le droit des conflits armés s’impose à tous les acteurs d’un conflit. La Palestine a, en outre, adhéré au Statut de Rome de la Cour pénale internationale, qui est compétente pour juger notamment des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité ; et de toute évidence, les actions du Hamas constituent des crimes de guerre et même des crimes contre l’humanité. Le cas échéant, la CPI sera donc compétente pour juger les commandants et les combattants du Hamas pour les actions qu’ils ont commises, que ce soit depuis Gaza ou en territoire israélien. Les actions israéliennes à Gaza relèvent également de la CPI, bien qu’Israël n’y ait pas adhéré, car la Cour a une compétence territoriale, qui s’étend aux actions commises sur le territoire de ses États membres, même par des étrangers. Des enquêtes seront ouvertes, des mandats d’arrêt émis et des condamnations peuvent être prononcées. Il y aura des conséquences.

Dernièrement, les Palestiniens, justement en adhérant à la CPI, avaient cherché à porter leur conflit avec Israël sur le terrain juridique. Au vu du déchaînement de violence de ces derniers jours, la voie du droit est-elle totalement refermée ?

Tout d’abord, il est important de replacer ces événements sanglants dans leur contexte plus large. Si on en est arrivé là, c’est aussi du fait d’une occupation qui perdure depuis 56 ans, et d’un blocus militaire de Gaza en place depuis 16 ans. L’une comme l’autre sont illégaux du point de vue du droit international. Aujourd’hui, la priorité est bien sûr de répondre à la situation actuelle en employant les outils du droit des conflits armés. Mais ensuite, il faudra s’attaquer à la source du problème, qui est la colonisation israélienne et l’absence de perspectives d’autodétermination pour le peuple palestinien.