La reconnaissance des « gouvernements de transition » en Afrique de l’Ouest
Cinq pays d’Afrique de l’Ouest – Mali, Guinée, Burkina Faso, Niger, Gabon – ont récemment été le théâtre de coups d’État qui ont amené au pouvoir de nouvelles forces politiques, souvent issues des rangs de l’armée. Cette situation soulève des questions relatives à la reconnaissance de ces nouveaux gouvernements par la communauté internationale. La Déclaration de Montevideo de 1933 sur les droits et devoirs des États a énoncé les critères définissant l’État : une population permanente, un territoire défini, un gouvernement en mesure d’exercer le contrôle et la « capacité d’entrer en relations avec les autres États » – en d’autres termes, la reconnaissance de cet État par les autres. Ici, le concept de reconnaissance englobe plusieurs situations telles que la reconnaissance d’un traité, d’une dette, d’une frontière voire d’un groupe insurrectionnel ou d’un gouvernement nouveau.
par Issiaka Guindo
Doctorant en droit international à Paris 1 Université Panthéon-Sorbonne dans The Conversation
La reconnaissance d’un gouvernement spécifique comme autorité légitime d’un État peut être le résultat d’une élection démocratique, d’un accord de paix ou de processus illégaux comme un putsch.
Cependant, la reconnaissance d’un État, acte unilatéral discrétionnaire confirmé par la pratique, peut être déclarée indépendamment du gouvernement en place, bien que, le plus souvent, les deux concepts soient liés. Par exemple, quand bien même la France ne reconnaît toujours pas le gouvernement du Niger issu du putsch du 26 juillet 2023, elle maintient sa reconnaissance de l’État du Niger.
Ces distinctions sont essentielles dans le contexte sahélien car elles déterminent les relations diplomatiques et consulaires. Parfois, la non-reconnaissance du gouvernement peut entraîner une rupture diplomatique, comme l’illustre le cas du Niger : l’ambassadeur de France dans ce pays a été rappelé à Paris.
Selon la résolution du 23 avril 1936 de l’association « Institut du Droit International » (créée en 1873 et composée d’éminents professeurs en droit international, cette institution vise à promouvoir le progrès du droit international et a émis de nombreuses résolutions sur des questions cruciales depuis sa fondation), qui porte sur la reconnaissance des nouveaux États et des nouveaux gouvernements, la reconnaissance du gouvernement nouveau d’un État déjà reconnu est :« […] l’acte libre par lequel un ou plusieurs États constatent qu’une personne ou un groupe de personnes sont en mesure d’engager l’État qu’elles prétendent représenter, et témoignent de leur volonté d’entretenir avec elles des relations. »
Le Dictionnaire de droit international public, publié sous la direction du juriste international Jean Salmon, explique que dans la pratique contemporaine, un nombre de plus en plus élevé d’États estiment cependant qu’ils n’ont pas à reconnaître ou à ne pas reconnaître les gouvernements étrangers. Les États se contentent, en conséquence, de se prononcer, à l’occasion de l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement nouveau, sur l’établissement, le maintien ou la rupture des relations diplomatiques.
Citons à cet égard ces propos du ministre français des Affaires étrangères Jean François-Poncet datant du 16 mars 1979 :
« La pratique de la France est d’entretenir des relations diplomatiques non pas avec des gouvernements mais avec des États. C’est ainsi qu’elle n’accomplit pas d’acte formel de reconnaissance lorsqu’un nouveau gouvernement est instauré à la suite d’un changement de régime. Il s’agit là d’une position constante. »
Cette position est réitérée en 1982 à propos du Tchad. Le ministre français de la Coopération d’alors, Jean-Pierre Cot, affirme que « dans nos relations avec le Tchad, nous suivons les règles du droit international […]. Nous reconnaissons les États et non les gouvernements. »
La position française laisse clairement entendre qu’il n’y a pas de reconnaissance formelle du nouveau gouvernement, du moins officiellement. En pratique, de nombreux États partagent cette position, considérant qu’il n’est pas nécessaire de remplir des formalités spécifiques pour reconnaître un gouvernement nouveau.
Néanmoins, à la lumière du comportement des États, il est manifeste qu’il existe tout de même une forme de reconnaissance implicite du nouveau gouvernement, même si cela ne trouve pas de fondement juridique dans le cadre du droit international.
La pratique de la reconnaissance implicite des nouveaux gouvernements au Sahel
Par opposition à la reconnaissance explicite, la reconnaissance implicite est celle qui se déduit du comportement d’un État, des actes qu’il a adoptés ou des relations établies par lui. Au Sahel, les actions de la communauté internationale ont été telles que l’on pourrait affirmer que la reconnaissance implicite des nouveaux gouvernements est devenue la norme.
À chaque renversement gouvernemental par des coups d’État, la communauté internationale commence par exiger le rétablissement de l’ordre constitutionnel. Cependant, au fil de l’évolution des événements, les États finissent par reconnaître la situation comme un fait accompli.
Si la France a longtemps maintenu une position de reconnaissance implicite dans le cas au Mali (même avec le second coup d’État en mai 2021) ainsi qu’en Guinée et lors de deux coups d’État successifs au Burkina Faso, il semblerait qu’elle ait modifié sa politique dans le cas du Niger.
Dès le lendemain du coup d’État, la France a affirmé qu’elle ne reconnaissait pas le gouvernement issu du putsch, indiquant ainsi une pratique de non-reconnaissance explicite. Cependant, quelques semaines plus tard, dans le cas du Gabon, la France est revenue sur sa position initiale, adoptant à nouveau une reconnaissance implicite.
Par ailleurs, une décision très récente de la Cour de justice de la Cédéao, datée du 7 décembre 2023, a établi un précédent significatif. En déclarant irrecevables des requêtes du nouveau gouvernement du Niger, la Cour soutient que le nouveau gouvernement nigérien issu d’un putsch ne peut pas représenter le peuple nigérien, car il n’est pas reconnu par les organes de la Cédéao.
Cette jurisprudence souligne l’importance de la reconnaissance par les instances régionales, telles que la Cédéao et ses États membres, pour déterminer la légalité d’un gouvernement et sa capacité à représenter le peuple. La position de la Cour est justifiable à la lumière des précédents, tels que ceux du Mali, du Burkina Faso et de la Guinée, dont les nouveaux gouvernements ont tous été explicitement reconnus par les organes décisionnels de la Cédéao, reconnaissance étayée par la signature d’accords fixant un calendrier de transition.
En matière de reconnaissance des nouveaux gouvernements en Afrique de l’Ouest, la position des puissants États occidentaux a fréquemment été ambiguë. Ainsi, dans le cas du Niger, la France refuse toujours de reconnaître explicitement le nouveau pouvoir alors que les États-Unis, eux, l’ont fait progressivement et nommé une nouvelle ambassadrice. Cette ambiguïté ne peut être expliquée du point de vue du droit international, mais elle peut être illustrée par plusieurs enjeux : les intérêts géopolitiques, la stabilité régionale, les principes démocratiques et les réponses aux crises humanitaires.
L’un des effets les plus patents de la reconnaissance d’un nouveau gouvernement par la communauté internationale, notamment par des organisations régionales comme la Cédéao, est de lui conférer une légitimité internationale. Cela peut influencer les relations diplomatiques, l’accès aux aides internationales et peut renforcer la confiance des investisseurs étrangers. Par ailleurs, que le nouveau gouvernement soit reconnu de manière tacite ou explicite, il est néanmoins tenu de respecter les normes et les obligations du droit international.
Que le nouveau gouvernement soit arrivé au pouvoir de façon légale ou non, le droit international prend acte du fait accompli et exige que ce gouvernement respecte et se conforme aux normes du droit international. Cela inclut l’obligation de respecter les engagements déjà pris auparavant et de se conformer aux normes relatives aux droits de l’homme, au droit humanitaire, ainsi qu’au droit diplomatique et consulaire.
Ainsi, le droit international se contente de constater l’avènement d’un gouvernement, y compris à la suite d’un coup d’État. Le gouvernement nouvellement établi est alors responsable de tout ce qui pourrait engendrer des effets juridiques internationaux. La situation devient particulièrement complexe lorsque deux gouvernements coexistent au sein d’un État.
Le cas de la Libye illustre parfaitement ce cas de figure. Après la chute du régime de Mouammar Kadhafi en 2011, deux gouvernements distincts ont été reconnus par différentes puissances internationales. Le Gouvernement d’Union nationale (GNA), formé en 2015 avec un large soutien international, est largement reconnu comme le gouvernement légitime, tandis que l’Armée nationale libyenne (ANL), dirigée par la maréchal Haftar, est soutenue par certains États comme le voisin égyptien et représente une force politique et militaire rivale. En pareille situation, il est difficile de déterminer lequel de ces deux gouvernements peut être considéré comme responsable au regard du droit international.
Une autre question liée à la reconnaissance d’un nouveau gouvernement concerne sa représentation au niveau international, notamment au sein des instances telles que le système des Nations unies. Un incident s’est produit en septembre dernier, quand les représentants tant du nouveau gouvernement que de l’ancien ont cherché à représenter le peuple nigérien. Cependant, le 6 décembre 2023, l’ONU a explicitement reconnu le gouvernement militaire actuel au Niger. Cette reconnaissance s’est matérialisée par l’accréditation accordée à son représentant à New York par le Comité d’accréditation de l’Assemblée générale de l’ONU.
On l’aura compris : quand bien même les grands États et les organisations multilatérales aiment à se présenter comme des défenseurs sourcilleux du droit international, ils donnent souvent la priorité, dans les faits, à leurs intérêts bien compris, et s’adaptent volontiers à la nouvelle donne, y compris quand celle-ci est issue de putschs militaires…