Environnement : La neutralité carbone est une illusion pour une collectivité locale isolée
Localement, les effets du changement climatique se font sentir pour de bon, pendant que, sur leur bureau, les réglementations environnementales issues de stratégies nationales s’accumulent. Un casse-tête qui ne peut s’appliquer à l’échelle des collectivités, dénonce Daniel Compagnon. Ce professeur de science politique, membre de Sciences Po Bordeaux et du comité scientifique régional dans une interview dans La Tribune
Les élus locaux semblent à la fois faire preuve en même temps de bonne volonté et de résignation face au défi climatique. Quel est le sentiment qui prédomine ?
DANIEL COMPAGNON – Les deux à la fois ! D’abord, on peut noter une évolution par rapport au moment où j’ai commencé à enquêter sur ce sujet, en 2018, qui correspond au démarrage des plans climat [PCAET pour Plan climat-air-énergie territorial, ndlr]. La loi prévoyait qu’ils soient achevés cette année-là mais les intercommunalités n’étaient pas en situation de le faire. La seule qui a tenu le calendrier sur les plus de 100 qui devaient le faire en Nouvelle-Aquitaine, c’est celle de Lacq-Orthez dans les Pyrénées-Atlantiques. Les autres étaient très en retard. Entre 2018, un moment où il y avait pas mal d’incompréhension, où beaucoup se demandaient en quoi les territoires locaux et surtout ruraux étaient concernés, où élus et citoyens percevaient le climat comme un sujet qui les dépasse, et maintenant, il y a un vrai changement, une prise de conscience de la nécessité de l’adaptation au changement climatique. Des élus nous disent que les années 2021 et 2022 ont été des années charnières. C’est là qu’ils ont vu que les impacts du réchauffement climatique étaient déjà très sensibles dans leur territoire. Là où cela n’est pas clair pour eux, c’est pourquoi ils doivent aussi faire quelque chose sur le plan de l’atténuation. Pour certains par exemple, cette histoire de séquestration carbone demeure trop abstraite.
Alors qu’il peut s’agir d’une opportunité pour développer des projets vertueux sur leur territoire…
Oui, mais alors il ne faut pas que ça devienne une excuse pour ne rien faire du côté de l’atténuation, sur les émissions des transports, de l’habitat… On a des niveaux de prise de conscience du problème et de sa complexité – car c’est objectivement un problème complexe – à des degrés très variables d’un territoire à l’autre. Ce n’est pas la taille du territoire ou ses activités qui sont déterminantes ici. C’est plutôt lié à l’histoire personnelle des élus et à leur niveau d’engagement, mais aussi une antériorité d’actions publiques sur l’énergie et l’environnement.
Depuis l’élaboration des plans climat, de nouvelles réglementations sont arrivées : le zéro artificialisation net, la neutralité carbone, les objectifs de biodiversité… Les territoires ont-ils vraiment la « capacité politique » d’y répondre comme vous le définissez dans vos travaux ?
La capacité politique est liée à la façon dont se construisent les enjeux politiques locaux. Même dans les EPCI [établissements publics de coopération intercommunale, NDLR] où il y a eu des débats sur le plan climat, cela s’est fait dans une assez grande indifférence de la part de la population. Sauf si vous parlez d’éolien et là vous remplissez la salle ! Quand vous avez un élu porteur, c’est lui qui va faire tout le travail de lobbying auprès de ses collègues. Même quand on propose aux élus des formations gratuites, dans le cadre d’AcclimaTerra, c’est très compliqué de les faire venir ! Ça passe un peu au-dessus de leur tête, ils s’intéressent à autre chose en priorité. Alors que les sujets sont liés !
Mais les réglementations peuvent s’opposer aux objectifs de développement d’un territoire.
Oui, bien sûr. Les élus se plaignent en permanence de la multiplicité de ces réglementations. Comme ils sont déjà en retard sur leur plans climat, qui étaient bâtis sur la stratégie nationale bas carbone en vigueur à l’époque, et que les objectifs nationaux ont changé, ça les perturbe d’autant plus. On leur dit qu’il faut développer les énergies renouvelables, et en même temps, à chaque fois qu’un projet est proposé, ils se retrouvent avec des règles très contraignantes d’instruction des dossiers. Si vous voulez faire une micro-centrale électrique sur une rivière, vous devez tenir compte des lois concernant la protection de la biodiversité des cours d’eau. Il y a ce problème de maquis de réglementation que rencontrent tous les acteurs de terrain.
Ce qu’il y a peut-être de malsain dans la démarche telle qu’elle a été instrumentée par l’État, c’est qu’au début des procédures, il est toujours rappelé quels sont les objectifs nationaux. Et ça n’est pas transposable à l’échelon local. Chaque EPCI n’est pas une réplique en miniature de la France. Parler de neutralité carbone n’a pas de sens pour une collectivité isolée. Une EPCI n’a pas la même structure socio-économique que le pays entier. Il nous manque une réflexion stratégique de territorialisation qui définirait ce qui serait la part de chaque ECPI dans un ensemble plus vaste.
Pourquoi n’est-il pas concevable qu’un territoire s’engage dans la neutralité carbone ?
Un territoire n’a ni l’autonomie énergétique, ni alimentaire ou en terme des transports. La fraction d’autoroute qui passe sur une agglomération émet des émissions qui compte dans le diagnostic du territoire… C’est absurde de leur demander de compenser des émissions sur lesquelles ils n’ont aucun moyen d’action. Ce serait logique de trouver une autre échelle. Les dirigeants de l’agglomération de La Rochelle sont logiquement en train de chercher des moyens de séquestrer du carbone en-dehors de leur territoire pour tenir leurs objectifs de neutralité à horizon 2040. C’est pourquoi il faut fixer des objectifs réalistes à l’échelle des territoires.
Dans vos travaux, vous montrez que l’accompagnement de l’État a fait défaut, au bénéfice d’une privatisation de l’ingénierie climatique. Quelles sont les conséquences ?
Quand l’État a imposé cette démarche du PCAET à la plupart des intercommunalités, ça s’est fait avec zéro accompagnement net pour les collectivités. La loi NOTRe de 2016 les a forcées à se regrouper. Pour certaines, le regroupement a été laborieux et elles n’ont pas pu travailler efficacement avant plusieurs années. On leur a complexifié le jeu et on a donné aucun accompagnement financier ou humain dans la démarche. Soit vous devez recruter quelqu’un, soit vous recourez aux services d’un bureau d’études qui est la solution la plus simple.
Pour faciliter les choses aux EPCI qui se retrouvaient un peu démunis, le recours aux bureaux d’études a été organisé par un marché regroupé. En Dordogne par exemple, il y a un bureau d’études qui a mené tous les diagnostics. Les techniciens des EPCI concernés ont souvent jugé le résultat très approximatif et ont dû en reprendre des pans entiers. Ce qui ressort de nos entretiens, c’est une impression dominante chez les élus mais surtout les chargés de mission des collectivités, que la plupart des bureaux d’études leur refourguaient toujours les mêmes axes stratégiques et plans d’action.
L’action climatique pâtit déjà du marasme administratif mais la création de nouvelles structures de gouvernance territoriales serait-elle la solution ?
Définir une action climatique cohérente ne passe pas nécessairement par la création d’une nouvelle structure. On pourrait le faire avec les structures existantes si elles coopéraient davantage. Ça se fait par des regroupements informels, dans la fédération des syndicats de Scot [Schéma de cohérence territoriale, ndlr] ou celle des EPCI par exemple. La région pourrait jouer un rôle beaucoup plus important d’animation, jusqu’ici elle ne suit pas vraiment ce qu’il se passe au niveau des territoires. Il y aurait besoin d’une réflexion stratégique sur comment on territorialise pour faire descendre en échelle les objectifs nationaux. Une mission d’information du Sénat réfléchit d’ailleurs sur l’amélioration du rôle des territoires sur les questions d’action climatique locale.