Crédits carbone : fausse bonne idée ?
par
Alain Karsenty
Économiste de l’environnement, chercheur et consultant international, Cirad
dans The conversation
C’est une métaphore peu flatteuse qui colle à la peau des crédits carbone. Ces derniers seraient de véritables « indulgences des temps modernes ». De la même façon que l’Église catholique a pu promettre l’absolution des péchés à ses fidèles mettant la main au porte-monnaie pour acheter ces fameuses indulgences, les crédits carbone seraient largement inutiles pour le climat. Achetés par des industries parmi les plus gros émetteurs de gaz à effet de serre, ils permettraient de s’acheter une bonne conscience écologique sans avoir à se remettre en question car, quelque part sur la planète, un projet qu’ils soutiennent en achetant des crédits carbone se charge, par exemple, de planter des arbres, ou bien d’éviter de la déforestation.
Récemment, des révélations du Guardian ont entaché plus encore la réputation de ces fameux crédits en révélant qu’en plus de permettre à de gros émetteurs de gaz à effet de serre de ne rien changer ou presque à leur manière de produire, la plus grande partie des crédits carbone achetés et censés contrebalancer les émissions de gaz à effet de serre, n’avait eu aucune action vertueuse pour la planète.
Avant que ne soit donc planté le dernier clou du cercueil des crédits carbone, tâchons de comprendre comment l’idée de commercialiser quelque chose d’aussi intangible que les émissions carbone a pu émerger puis se développer et générer autant de dérives.
Pour cela, il faut remonter au vieux débat sur les outils économiques pour protéger l’environnement. L’un des premiers penseurs de la question, Arthur Pigou (1877-1959) était partisan du principe du pollueur-payeur, et de taxes sur les activités néfastes pour l’environnement.
Mais une taxe agit sur les prix. Or il est difficile de savoir à quel niveau de taxation les quantités de polluants commencent à baisser. En réponse, le principe du cap and trade, (en français « plafonnement et échange ») est mis en avant dans les années 1960. C’est une régulation par les quantités, en principe plus adaptée à des situations où certaines limites ne doivent pas être dépassées. En fixant un seuil, une autorité locale ou nationale distribue ou fait payer à un ensemble d’agents économiques des quotas, qui peuvent ensuite se revendre entre différents acteurs. C’est une logique de rationnement.
Une de ses premières concrétisations émerge en Nouvelle-Zélande avec, dès 1986, des quotas de pêche nationaux, censés éviter la surpêche. Dans les années 1990, un système de cap and trade est mis en place aux États-Unis pour réduire les émissions de dioxyde de soufre, issues de centrales à charbon.
Plusieurs paramètres étaient alors réunis pour le bon fonctionnement du système : les autorités américaines disposaient d’informations fiables pour fixer des limites et imposer des sanctions. Des technologies étaient disponibles, et le coût de réduction des émissions n’était pas trop éloigné d’une entreprise à l’autre.
Sur l’image de gauche, un filet de pêche rempli de poisson. Sur l’image de droite, une cheminée de centrale à charbon
En Nouvelle-Zélande, dès 1986, des quotas de pêche nationaux sont établis afin d’éviter de mettre en péril le renouvellement du stock de poisson. Les résultats apparaissent satisfaisants même si la revente de ces quotas de pêche entre acteurs de l’industrie semble propice à la disparition des petites structures au profit de grandes. En 1990 aux États-Unis le Clean Air Act est promulgué pour lutter contre les pluies acides causées par l’émission du dioxyde de soufre. Afin de fixer un seuil à ne pas dépasser d’émission de ce gaz toxique pour la santé et les écosystèmes, les autorités divisent ce plafonnement d’émissions en quotas distribués aux acteurs de l’industrie émettrice de ce gaz : les usines produisant de l’électricité à partir de charbon. Chaque usine a ainsi son propre seuil à ne pas dépasser. Watchares Hansawek / Shutterstock et Petr Kratochvil
Lors du protocole de Kyoto, cet exemple va servir d’argument aux partisans d’un système de cap and trade plutôt que de taxes carbone pour limiter les émissions de CO2 à l’échelle planétaire. Pourtant, d’emblée, des limites à l’établissement d’un système mondial de cap and trade du carbone étaient perceptibles. Quelle gageure, en effet, que de passer d’un exemple local à un dispositif mondial, et d’une pollution émise par un seul secteur industriel aisé à surveiller à un gaz émis par tous les acteurs de l’économie planétaire, sans véritable gouvernance mondiale. Les coûts de réduction des émissions de CO2 sont très hétérogènes entre secteurs économiques et pays. Et surtout, les pays en développement (dont la Chine et l’Inde) refusent de prendre des engagements quantitatifs, au nom de leur « droit au développement ».
Les pays industrialisés prêts à limiter leurs émissions de CO2 craignent, eux, que l’instauration de quotas ne soit trop contraignante pour leurs entreprises. Émerge alors l’idée de leur permettre, dans une certaine mesure, de dépasser les plafonds alloués en finançant des projets de réduction des émissions en dehors de leur périmètre, voire de leur pays.
La suggestion paraît cohérente dans la mesure où toutes les émissions de CO2 se diffusent dans l’atmosphère et où certaines réductions d’émission sont moins coûteuses que d’autres, par exemple dans des pays moins développés où des rénovations du parc industriel ou énergétique sont les bienvenues. Cette idée, à la genèse des crédits carbone, est aussi perçue par certains pays du Sud, comme l’opportunité d’attirer des investissements pour un développement durable financé par des industries du Nord en quête de gisements de réduction d’émissions bon marché.
L’absence de régulation et de sanctions véritables a considérablement affaibli les ambition du système de quotas carbone du protocole de Kyoto. En 2011 par exemple, le Canada à voulu éviter de payer une amende de 14 milliards de dollars dont il aurait dû s’acquitter en 2012 pour non-respect des objectifs qu’il s’était fixé, et s’est donc retiré du protocole.
L’émergence du Mécanisme de Développement Propre
Ainsi naît, à l’issue du protocole de Kyoto, le principal système onusien de crédit de compensation carbone dit MDP, pour Mécanisme de Développement Propre. En théorie, il a l’ambition d’être complémentaire au système de quotas établis par les pays ayant pris des engagements quantifiés de plafonnement des émissions. Mais en réalité, il en dénature quelque peu les ambitions.
Car, pour que le système des quotas soit efficace, il faut que le prix du quota soit élevé, afin d’inciter les acteurs de l’économie à faire évoluer en profondeur leur modèle économique. Or, alors que les quotas participent d’une logique de rationnement appelée à se durcir avec le temps, les projets de réduction d’émissions existent potentiellement en nombre quasi illimité sur la planète, et le nombre de crédits mis en marché également. L’inverse, donc, de la logique de rationnement.
L’offre de crédits carbone va ainsi s’accroitre plus que la demande ne peut absorber, car les entreprises concernées, surtout européennes, ne peuvent utiliser qu’un pourcentage maximum de crédits pour remplir leurs engagements. Et l’abondance de ces crédits va contribuer à retarder la hausse du « prix du carbone ». Or si celui-ci reste peu élevé, les entreprises ont tout avantage à acheter des crédits carbone plutôt qu’à agir significativement pour la baisse de leur empreinte carbone.
Autre enjeu des crédits carbone : ils doivent respecter un critère d’additionnalité. Il faut démontrer que c’est la perspective de vente des crédits carbone qui a déclenché la décision d’entreprendre le projet. Un projet intrinsèquement rentable sans vente de crédits carbone n’est pas éligible. Mais très vite, une partie des promoteurs des projets s’emploient à dissimuler la rentabilité potentielle d’investissements déjà programmés dans, par exemple, les énergies renouvelables, pour contourner cette règle. Une très large partie des crédits issus du MDP est probablement non-additionnelle, même s’il est très difficile de savoir combien, du fait de l’asymétrie d’information entre les promoteurs de projet (qui, seuls, connaissent leurs véritables coûts et marges… et leurs intentions) et les évaluateurs. Le MDP ayant généré environ 2,4 milliards de crédits (chacun correspondant à une tonne de CO2 équivalent évitée), le problème n’est pas anecdotique.