La simplification administrative encore oubliée

La simplification administrative encore oubliée

Par Christophe Eoche-Duval haut fonctionnaire
Il faudrait plus d’un an à raison de huit heures par jour pour dire la totalité de la cathédrale administrative française. Christophe Eoche-Duval haut fonctionnaire propose d’arrêter le massacre. 

 

« Sachons mettre un terme à la prolifération législative, cette maladie », disait Emmanuel Macron en 2017. Sous son premier quinquennat, les normes ont pourtant augmenté de 15 %. Alors que l’exécutif ne dispose que d’une majorité relative dans cette nouvelle législature, cet affaiblissement du « fait majoritaire » – sans précédent depuis la réforme du quinquennat – impactera-t-il la « prolifération » dénoncée ? Sinon une exception, du moins un « mal français », l’inflation normative désigne la croissance des normes en vigueur qui, en France, sont massivement codifiées (77 codes à ce jour, qui, empilés, représentent 2,48 mètres de haut). Son étalon de mesure reposait jusqu’en 2015 sur la croissance des pages « papier » du Journal officiel, dont la numérisation a entraîné la perte comme référentiel.

Depuis 2002, un comptage informatique du Secrétariat général du gouvernement a pris le relais mais ne mesure pas le poids et l’évolution par législature. Le comptage par nombre de textes ou articles ayant perdu tout sens, la seule manière de « peser » le poids de notre droit en vigueur est finalement de compter le nombre de « mots » utilisés pour le traduire en normes. Au début de 2022, mandat non terminé, les normes en vigueur en France comptaient 44,1 millions de mots (*). Volume qui ne dira rien aux Français sauf si on les compare aux 2453 heures nécessaires pour les lire ! Le sénateur Alain Lambert alerte régulièrement sur cette boulimie législative.

« Trop de lois tue la loi », avec l’effet inverse au civisme attendu, mais, pour ceux qui n’ont d’autres choix que les appliquer (citoyens légalistes, entreprises, investisseurs) leur complexité bureaucratique décourage, leur coût obère les charges et décourage l’initiative. L’étude OCDE Better Regulation in Europe surveillant ce coût des normes françaises mais aussi bruxelloises livre souvent l’anecdote du Code du travail. Dans son édition papier de 1956, 818 pages, celle de 2022 c’est 3889 pages, soit + 375% en 66 ans.

L’inflation normative a aussi un effet politique plus discret (ou pervers), elle rend beaucoup plus complexe les alternances politiques. La « nuit du 4 août » n’ayant eu lieu qu’une fois dans notre histoire, grâce peut-être à un droit moins omniprésent, chaque législature sédimente une strate de plus, sans revenir réellement sur la précédente, cimentée dans la complexité des droits acquis. Trop de lois tuerait-il aussi la démocratie ?

Le lien entre inflation normative et fait majoritaire est désormais avéré. Parce que l’exécutif profite d’un Parlement, votant (et amplifiant) ses textes, grâce à l’appoint des outils de la Ve République au service du « parlementarisme rationalisé ». On connaît la célèbre apostrophe de Pompidou à Chirac, en 1966 : «Mais arrêtez donc d’emmerder les Français ! Il y a trop de lois, trop de textes, trop de règlements dans ce pays ! On en crève ! » De quoi se plaignait-il ? Le JO de 1973, 11 944 pages, est un feuillet à côté du JO de 2021, qui serait équivalent à 30 567 pages, + 156% ! Entre la ligne plate gaullo-pompidolien, et les septennats de Mitterrand (bond de 83%), l’inflation normative est une courbe en pic. Avec l’instauration du « CDD quinquennal législatif », son taux de croissance affiche 93,8% en 20 ans !

« Nous devons collectivement apprendre à légiférer différemment » a dit le Président le 22 juin. Est-ce moins ? Un Parlement sans majorité absolue pourra-t-il rendre ce service ?

Christophe Eoche-Duval est haut fonctionnaire.

(*) Revue du Droit public, 2/2022, « Un « mal français » : son “énorme” production juridique ? », www.lextenso.com

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