Économie : investissements étrangers en France: un équilibre à trouver

Économie : investissements étrangers en France: un équilibre à trouver

« On assiste depuis 2014 et le décret Montebourg, pris pour appréhender l’opération d’acquisition d’une partie d’Alstom par General Electric, à un élargissement continu du champ d’intervention de l’Etat en la matière, poursuivi avec la crise sanitaire actuelle » tribune de Romaric Lazerges et Luc Lamblin  dans l’Opinion.

 

Vue du quartier de la Défense

 

 

« Bien que parfois méconnu des acteurs économiques, le contrôle des investissements étrangers dans des secteurs jugés stratégiques n’en finit plus d’être renforcé. Un décret du 22 juillet 2020 vient ainsi d’abaisser encore le seuil de déclenchement du contrôle pour les investisseurs non-européens.

On assiste depuis 2014 et le décret Montebourg, pris pour appréhender l’opération d’acquisition d’une partie d’Alstom par General Electric, à un élargissement continu du champ d’intervention de l’Etat en la matière, poursuivi avec la crise sanitaire actuelle. Sont aujourd’hui concernés non plus seulement la défense nationale et la sécurité mais aussi les télécoms, l’énergie, la santé, les transports, l’alimentaire, les données, les biotechnologies, etc. A part le luxe et les spiritueux, presque tous les grands secteurs figurent ainsi désormais dans la liste des secteurs dits « sensibles ».

Par ailleurs, dans la loi PACTE, l’Etat a renforcé les mesures des sanctions dont il dispose en cas d’absence de demande d’autorisation ou de méconnaissance des engagements prévus par cette autorisation. Le ministre de l’Economie dispose par exemple d’un pouvoir d’injonction et d’un panel de sanctions incluant la suspension des droits de vote, l’interdiction de la distribution de dividendes, le retrait de l’autorisation, en plus de la possibilité d’infliger une amende pouvant atteindre le double du montant de l’investissement ou 10 % du chiffre d’affaires annuel de l’entreprise cible.

La France a ainsi mis en place au fil des années un véritable arsenal réglementaire destiné à protéger ses intérêts stratégiques. Le code monétaire et financier continue certes de proclamer, dans son article L. 151-1, que « les relations financières entre la France et l’étranger sont libres », mais on peut se demander si l’expansion continue du régime de contrôle ne tend pas à faire du principe de liberté l’exception pour les opérations les plus significatives.

Souveraineté. Pour être acceptable, ce dispositif constamment renforcé doit être utilisé de manière à assurer une bonne conciliation entre l’objectif de souveraineté et la nécessaire attractivité économique du territoire. Trois exigences nous semblent à ce titre primordiales : la célérité, la proportionnalité, et la prévisibilité.

La célérité est dans la majorité des cas un acquis ; l’administration du Trésor s’efforçant d’effectuer le contrôle d’une façon adaptée et respectueuse des impératifs de calendrier des parties prenantes, tout en se concentrant sur les opérations les plus sensibles.

La proportionnalité de l’intervention étatique reste parfois une préoccupation, même si elle est en général assurée grâce à un dialogue efficace entre les services de l’Etat et les investisseurs. Peu de transactions donnent lieu à un refus de la part de l’Etat. Très souvent, en revanche, l’Etat conditionne son autorisation à la signature de lettres d’engagements par les investisseurs. Il est nécessaire que ces engagements restent proportionnés aux objectifs poursuivis. A défaut, on prend à court terme le risque d’alourdir inutilement leur mise en œuvre et leur suivi à la fois pour l’Etat et les entreprises concernées, et à moyen terme celui de détourner des investisseurs potentiels du territoire national.

L’exigence de prévisibilité apparaît enfin comme le principal axe d’amélioration. Le ministère de l’Economie ne publie pas les critères qui justifient qu’un contrôle préalable est nécessaire, selon les secteurs sensibles et les types d’investisseurs. Cette approche peut s’expliquer : elle vise pour l’Etat à conserver le maximum de marge de manœuvre afin de se prononcer au cas par cas. L’absence de critères objectifs connus des acteurs contraint cependant ces derniers, selon leur stratégie et leur tempérament, soit à une prise de risque en réalisant une opération sans solliciter l’accord de l’Etat alors qu’il y existe un doute sur le champ du contrôle, soit à une prudence excessive conduisant à demander une autorisation pour des opérations non significatives, ce qui alourdit la charge pesant sur les services de l’Etat et les délais de décision.

Enfin, il faut souligner qu’avec l’entrée en application en octobre 2020 du dispositif de coopération au sein de l’Union européenne sur les mécanismes nationaux de contrôle des investissements étrangers, qui conférera à la Commission européenne un rôle consultatif sur certaines opérations, la France devra veiller à ce que ce nouveau mécanisme de coopération n’ait pas d’effet négatif sur les investissements sur le territoire national et en Europe. »

Romaric Lazerges, associé au département Droit Public du cabinet Allen & Overy, et Luc Lamblin, Counsel au cabinet Allen & Overy.

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