Cop 21 : taxer le carbone ?
Beaucoup d’économistes militent pour une taxation internationale du carbone et d’une certaine manière tente d’introduire la problématique environnementale dans la logique du marché. Il n’est cependant pas certain que cette stratégie de taxation soit la meilleure même avec les apparats de la science économique. Une politique de normes serait sans doute plus efficace qu’une régulation par la voie monétaire. Il suffirait par exemple d’interdire la motorisation diesel d’ici une vingtaine d’années et de passer au tout électrique d’ici environ 40 ans. Des mutations du même type pourraient être décidées pour le chauffage ou la production d’électricité. On peut comprendre que pour des motifs corporatistes certains économistes tentent de récupérer la problématique du réchauffement mais il y a quand même lieu de s’inquiéter de cette tendance à l’économicisation trop systématique des grandes questions sociétales comme en témoigne les propos de Christian de Perthuis, professeur associé à Paris Dauphine, fondateur de la chaire économie climat. Dans une interview à la Tribune
Quelle est la meilleure solution pour lutter contre le changement climatique ? Faut-il un prix unique mondial ? Une taxe carbone ? L’établissement du marché de droits à polluer ?
CHRISTIAN DE PERTHUIS – D’un point de vue théorique, un marché international de droits est une bonne solution pour donner un prix au carbone. S’il s’avère impossible de se mettre d’accord sur la répartition des droits, les pays pourraient s’accorder sur un prix minimal du carbone, en introduisant simultanément des taxes carbones nationales d’un même montant. Tous les manuels d’économie vous diront que les deux solutions sont efficaces et strictement équivalentes si les marchés fonctionnent correctement. Le seul problème, c’est qu’elles sont en pratique impossibles à mettre en œuvre dans le cadre de la négociation internationale. La « meilleure solution », c’est celle qui pourra aussi sortir d’une négociation entre 195 pays, pour lesquels les transferts provoqués par toute tarification internationale du carbone sont le véritable nœud du problème.
Qu’entendez-vous par là ?
On émet actuellement de l’ordre de 50 milliards de tonnes d’équivalent CO2 dans le monde. Si on introduit un prix moyen de 40 dollars la tonne, on crée une valeur de 2000 milliards de dollars. Comment répartir cette nouvelle valeur dans l’économie mondiale ? Si on distribue les droits entre pays au prorata de leur population, on crée un système équivalent à une taxe mondiale dont le produit serait redistribué uniformément entre les citoyens du monde. Ce système générerait des transferts massifs depuis les pays industrialisés vers les pays moins avancés. Comme nous le montrons dans Le Climat, à quel prix ? (1), ce sont les pays riches qui s’opposent à ce type d’architecture. À l’opposé, vouloir construire un « super-Kyoto » à partir des références historiques ne peut pas fonctionner : la méthode est trop généreuse pour les gros émetteurs, et tout à fait injuste pour les pays pauvres.
Que proposez-vous alors ?
De partir de l’existant. L’expérience de Kyoto a montré que les marchés de permis appliqués aux États ne fonctionnent pas, car il n’y a pas d’autorité mondiale. Sitôt qu’un pays n’est pas en conformité, il négocie et quitte le dispositif s’il ne parvient pas à ses fins : c’est ce qu’on fait le Canada, le Japon après Fukushima, la Russie… Les marchés qui tournent sont ceux que les États imposent aux acteurs privés. Le marché européen existe depuis 2005. Techniquement, il fonctionne bien mais il est plombé par une mauvaise gouvernance et une absence d’ambition politique. Si demain les gouvernements décidaient de réduire de 20 % les quotas en circulation, le marché retrouverait toute son efficacité. En Amérique du Nord, un nombre croissant d’États américains et de provinces canadiennes ont mis en place des marchés qui communiquent entre eux. Plus récemment, la Corée en a créé un. En Chine, sept programmes pilotes ont été lancés, dans deux provinces et cinq municipalités. Cela concerne 300 millions d’habitants. Un marché national du carbone ouvrira en 2017, ce qui va changer la donne internationale. Le problème, c’est l’absence de cohérence entre ces marchés et leur segmentation génératrice d’inefficacité. Le premier objectif de l’après-COP21 serait d’obtenir un engagement politique pour construire un marché transcontinental du carbone, à partir de ces programmes pilotes. Cela passerait par la mise en place d’un plafond global d’émissions ambitieux, et un accord sur mode de distribution qui doit privilégier les mises aux enchères. Bien évidemment, une gouvernance forte est nécessaire, avec la création d’une autorité indépendante de marché.
Mais comment passer d’un club de cinq pays aux 195 qui négocient à l’ONU ?
La question rejoint celle des transferts financiers, indispensables pour que tous les pays, y compris les plus pauvres, s’engagent dans le mouvement. Le Fonds vert lancé après Copenhague peine à mobiliser des ressources pérennes crédibilisant la promesse de transférer 100 milliards de dollars par an vers les pays pauvres, au titre du climat. D’où notre proposition de bonus-malus international.
Comment fonctionnerait-il ?
Partons du niveau moyen d’émission de gaz à effet de serre par habitant, soit environ six tonnes. Les pays qui se trouvent au-dessus sont redevables d’un malus, ceux en dessous peuvent prétendre à un bonus. Un pays émettant quatre tonnes par habitant a droit un bonus, sous forme d’une créance équivalant à deux tonnes, multipliées par le nombre d’habitants et le prix du carbone. Mais il y a une condition pour toucher la créance : rentrer dans le cadre commun de vérification. Les pays émettant plus de six tonnes par habitant ont en revanche une dette à l’égard des autres. La première vertu de ce système, c’est l’incitation financière envers les pays pauvres, faibles émetteurs, qui accepteraient ainsi d’être contrôlés. Ils rentreraient dans une logique de modération des émissions, puisqu’ils y seraient intéressés.
Quel devrait être le prix de la tonne de carbone ?
Tout dépend du « consentement à payer » des pays riches. Avec un prix du carbone très bas de seulement 1 dollar la tonne de CO2, ce sont 14 milliards qui pourraient être transférés des pays fortement émetteurs de CO2 vers les pays pauvres. Ce serait un premier pas pour amorcer la pompe. À 7 dollars la tonne de CO2, 100 milliards seraient redistribués. L’intérêt de ce mécanisme est de créer une ressource récurrente, additionnelle : on n’est plus dans le verdissement de fonds préexistants.
Qui paierait le plus ?
Les États-Unis et l’Union européenne. Mais pas seulement. Les pays pétroliers sont devenus de gros émetteurs par tête. La Chine est proche du niveau pivot. Ce serait une façon de changer la dialectique habituelle, qui veut que seuls les vieux pays industriels soient appelés à payer. Aujourd’hui, les pays pétroliers réclament de l’argent au titre de la compensation et le jeu de la Russie est pour le moins ambigu.
Avec ce système, le niveau moyen d’émissions pourrait ne pas baisser, voire augmenter…
Effectivement, mais le bonus-malus est un système d’amorçage. En régime de croisière, il pourrait évoluer vers un système plus incitatif, avec une diminution de la référence moyenne et une augmentation graduelle du prix du carbone appliqué. Autrement dit, il pourrait se transformer en une véritable taxe carbone mondiale redistribuant une partie de son produit vers les pays moins avancés au titre de la justice climatique.